拟议规则出台背景：
2023年8月9日，美国总统拜登签署了第14105号总统行政令（下称“E.O.14105”），直指“受关注国家”（中国大陆地区及香港和澳门特别行政区）在军事、情报、监视或网络能力等重要敏感技术和产品方面的进步对美国的国家安全构成威胁，而美国的某些投资行为正在加剧这种威胁，要求对美国主体在有关国家特定领域的投资活动作出必要限制。随后，美国财政部发布了拟制定规则的预先通知（Advanced Noticed of Proposed Rulemaking，下称“ANPRM”），对拟制定的对外投资审查规则的基本框架和主要内容进行了解释说明，并就相关讨论问题征求公众意见。
2024年6月21日，美国财政部发布关于限制美国对外投资的拟议规则通知（下称“NPRM”），在综合此前公众反馈意见的基础之上，对ANPRM的相关内容进行了大幅细化和完善，并附有大篇幅的解释性内容及相关示例。NPRM已经国会听证讨论，现处于征求公众意见的阶段，最终版法规预计将于2024年底正式出台。
美国人定义：任何美国公民或美国合法永久居民（含绿卡居民）及任何在美国法域下设立的实体（含其外国分支机构）以及位于美国境内的任何实体。
2、受限主体（Covered foreign person）范围 ✓受关注国家（即中国内地、中国香港和中国澳门）的公民或永久居民，但美国公民和美国永久居民除外；
✓在受关注国家注册成立或根据该等受关注国家的法律设立的实体，或主要营业地或总部位于受关注国家；
✓受关注国家的政府、政党、社会组织及其代理人，以及由该等政府机构或代理人持有50%及以上已发行投票权益、董事会表决权或股权，从而使得相关政府可以对其经营进行控制和指导的任何实体；
✓由前述三种类型的一个或多个实体不论单独或累计、直接或间接，持有50%及以上已发行投票权益、董事会表决权或股权的实体。
（2）非受关注国家实体或未从事受限领域业务的实体，若与从事受限领域业务的受关注国家实体间存在特定联系，将被视为受限外国实体。
✓该等主体在受限主体中拥有特定利益，该利益形式可以是投票权、董事会席位、股权利益等，或通过合同安排从而使该等主体有能力控制受限主体的经营管理。
✓该等主体50%以上的收入、净收入、资本支付或者运营费用归属于受限主体。
（3）未从事受限领域业务的受关注国家实体计划通过与美国实体设立合资公司开展受限领域业务。
综上，就审查确认相关主体是否为受限主体，NPRM细则并不局限于对股权比例进行形式审查，还综合考量企业的收入、支出、运营等多个维度对相关主体进行实质审查，以达到全面限制的目的。
1、美国人不得从事被禁止交易，也不得在“知悉”的情况下指导被禁止交易，并应采取一切合理措施阻止其控制的外国实体开展被禁止交易。
2、如果美国人或其控制的外国实体开展需申报交易，或美国人在交易完成后知悉相关交易在受限交易范围之内，均应向美国财政部提交报告。
为准确理解上述合规义务，NPRM对相关定义范围作出明确：
★ “美国人控制的外国实体”（Controlled foreign entity）主要有以下三类：
✓该主体的母公司为美国人，即美国人直接或间接持有该实体50%以上的投票权益或对董事会的投票权；
✓美国人担任该实体的普通合伙人、管理成员或拥有同等职位；
✓该实体为集合基金，且美国人作为该基金的投资顾问。
★ “知悉”（Knowledge）标准具体指以下三种情形：
关于被禁止交易和需申报交易的业务领域范围将在下文进行详述。
基于E.O.14105的相关要求，结合此前公众对ANPRM的讨论意见，新拟议规则主要针对以下三大高新技术领域的被禁止交易（Prohibited transaction）和需申报交易（Notifiable transaction）业务范围作出更新及细化。
根据拟定投资审查的规定，美国人在进行下述受管辖交易（Covered transaction）时将受到NPRM的规制，即美国人直接或间接地：（1）收购受限主体的股权；（2）向受限主体提供可转换为该实体股权的债务融资，或提供赋予债权人某些管理或治理受限主体权利的债务融资；（3）将或有股权或债务转换为受限主体的股权；（4）进行绿地投资或者公司扩张促使建立受限主体或者促使受关注国家实体开展受限领域业务；（5）与受关注国家实体成立合资企业（无论该合资企业位于何处）并在加入时知晓该企业将从事受限领域业务；（6）以有限合伙人（LP）或同等身份投资于非美国集合投资基金，且在投资时知晓该基金可能在受限制领域投资于受关注国家实体。 同时，NPRM还规定了豁免交易（Excepted transaction）的情形，将某些类型的交易排除在规则的适用范围之外，包括（1）公开交易证券：美国人对公开交易证券以及对业务发展公司发行的证券的投资，如指数基金、共同基金或交易所交易基金；（2）特定有限合伙投资：美国实体作为有限合伙人在私募基金、集合投资基金中进行低于特定门槛的投资；（3）完全收购所有权：美国实体全额收购受关注国家实体的股权或其他权益使交易后的实体不再属于受限主体；（4）内部交易：美国母公司与其子公司之间为支持持续运营而进行的公司内部交易；（5）履行资本承诺：为履行美国实体在E.O.14105颁布前作出的具有约束力的资本承诺而进行的交易；（6）银团债务融资：美国主体作为其所涉贷款或融资银团的成员因受限外国实体违约而被动获得该实体的表决权，并且美国主体在该银团中不发挥任何主导作用；（7）第三国措施：涉及境外国家或地区的交易并与解决该国家或地区对外投资引起的国家安全问题有关。
相较ANPRM，新拟议规则的显著变化1、细化相关受限技术及产品参数，持续收紧人工智能领域投资。NPRM增加了关于受限量子网络技术的标准，引入“计算能力”标准以界定人工智能领域技术、产品的开发是否落入受限制投资领域之内。此外，美国财政部正在考虑将算力较低的专用人工智能模型、用于提高AI性能的特定技术及可移除安全功能的人工智能模型纳入到正式的投资审查细则范围之内。因此，美国将加大力度限制对华人工智能领域投资。 2、新增可豁免交易的情形，进一步明确受限交易范围。NPRM新增了三种豁免情形，即上述豁免交易的第（6）（7）项以及将在特定非美国证券市场交易的股份纳入到第（1）项“公开交易证券”豁免情形中。同时，对于第（2）项的特定门槛设置了两个备选方案，即不超过50%的投资比例或不超过100万美元的投资金额。总之，在确定受限交易范围的问题上，美国财政部不仅会考量受限主体实际控制权的移转、还会评估美国人的投资交易是否会对受限主体的决策运营产生实质影响。
3、显著提高了美国人的注意义务。除了专门设置知悉标准，NPRM还要求美国投资者准备以下资料以佐证开展交易时的知悉情况，确认美国主体基于合理审慎的调查所掌握的信息情况而开展相关交易交易，该规定使美国人对外投资时的合理注意义务大大提高。
（1）美国主体及其代表在交易时向投资标的或交易相对方提出的问题；
（2）美国主体在交易时获得的投资标的或交易相对方对相关交易不受限的陈述和保证；
（3）美国主体在交易时获取非公开信息以确认相关交易是否受限所做努力；
（4）美国主体是否在交易时尝试取得公开可获得的信息，并核查该等公开信息与所掌握的其他信息的一致性程度；
（5）美国主体及其代表是否有意避免了解或分享相关信息；
（6）交易时是否存在警示信号，例如投资标的或交易相关方回避相关问题、拒绝提供相关信息、陈述或保证；
（7）是否采用公开数据库去识别确认投资标的和交易相关方的信息。
4、加强对外投资审查与制裁监管的统一性。NPRM新增完全禁止美国人与特定主体开展受限制的交易（包括被禁止交易和需申报交易）的规定，而特定主体指落入商务部、财政部或国务院相关制裁清单的主体（见上表）。除此之外，受限制交易的相关技术指标也与商务部出口管制标准相一致。此举体现未来对外投资审查细则落地实施后，美国政府希望以跨部门协作的方式来全面遏制中国高新技术发展。
在美国全面限制对华高新技术投资的背景下，对于从事受限领域业务的中国企业而言，在正式法规落地实施之前，急需做好以下应对准备：
第一，对计划开展或者进行中的涉美合资、合作项目进行评估调查。比照NPRM中的相关规定，对项目所涉技术产品参数、股权架构、融资安排等进行逐一审视，进行综合性风险评估。
第二，持续关注相关领域立法监管趋势。NPRM中部分内容以备选方案的方式公布并征求公众意见还未最终确定，但整体反映出受限业务领域逐渐细化且相关合规义务愈发严格的趋势，将对相关企业经营及融资安排产生显著影响。此外，美国政府正加紧步伐调整修订的 《基础设施法案》《芯片和科学法案》《增强海外关键出口限制的国家框架法案》等关联领域法规也应引起相关企业的重视与关注。 第三，审时度势，及时采取相应调整措施以降低风险。根据评估调查所识别的业务及投融资风险，结合法规监管要求，可采取重设股权架构、调整融资安排、开展业务剥离、履行申报手续等措施来管理控制相关风险。
