原标题:《碳排放权交易管理暂行条例》构建基本制度框架对碳市场发展具有里程碑意义

□ 本报记者 张维

1月25日,国务院总理李强签署第775号国务院令,公布《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称《条例》),自2024年5月1日起施行。

这是我国首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度,作为指导我国碳市场运行管理的法律依据,《条例》的出台被普遍认为在碳市场发展方面具有里程碑意义。如国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清所说:“开启了我国碳排放权交易的法治新局面。”

政策效应初步显现

碳排放权交易是通过市场机制控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。

近年来,我国碳排放权交易市场建设稳步推进。2011年10月在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等地启动地方碳排放权交易市场试点工作,2017年12月启动全国碳排放权交易市场建设,2021年7月全国碳排放权交易市场正式上线交易。

据司法部、生态环境部负责人介绍,上线交易以来,全国碳排放权交易市场运行整体平稳,年均覆盖二氧化碳排放量约51亿吨,占全国总排放量的比例超过40%。截至2023年底,全国碳排放权交易市场共纳入2257家发电企业,累计成交量约4.4亿吨,成交额约249亿元,碳排放权交易的政策效应初步显现。

与此同时,全国碳排放权交易市场制度建设方面的短板日益明显。司法部、生态环境部负责人说,此前我国还没有关于碳排放权交易管理的法律、行政法规,全国碳排放权交易市场运行管理依据国务院有关部门的规章、文件执行。

这一点也为中国人民大学法学院教授竺效所证实。竺效列举了两个相关部门规章,一是2014年12月,国家发展和改革委员会公布了《碳排放权交易管理暂行办法》,规范全国碳排放权交易市场建设工作;二是2020年12月,生态环境部公布了《碳排放权交易管理办法(试行)》,规范全国碳排放权交易及相关活动。

这些立法位阶较低,权威性不足,难以满足规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等实际需要,急需制定专门行政法规,为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据,保障和促进其健康发展。此外,党的二十大报告明确提出健全碳排放权市场交易制度。因此,如司法部、生态环境部负责人所说,制定《条例》是落实党的二十大精神的具体举措,也是我国碳排放权交易市场建设发展的客观需要。

防范惩处数据造假

排放数据真实是碳排放权交易正常进行和发挥政策功能的基本前提。“全面准确真实的碳排放数据不仅是全国碳排放权交易市场扩容、增加市场活力的基础,也是影响当前全国碳排放权交易市场温室气体减排成效的关键要素。”徐华清说。

据司法部、生态环境部负责人介绍,在防范和惩处碳排放数据造假行为方面,《条例》主要从四个方面作了规定:一是强化重点排放单位主体责任。要求重点排放单位制定并严格执行排放数据质量控制方案,如实准确统计核算本单位温室气体排放量、编制年度排放报告并对报告的真实性、完整性、准确性负责,按规定向社会公开信息并保存原始记录和管理台账。

二是加强对技术服务机构的管理。例如,受委托开展温室气体排放相关检验检测的技术服务机构应当遵守国家有关技术规程和技术规范要求,对出具的检验检测报告承担相应责任,不得出具虚假报告。

三是强化监督检查。规定生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门可以对重点排放单位、技术服务机构进行现场检查,明确现场检查可以采取的措施,并要求被检查者如实反映情况、提供资料,不得拒绝、阻碍。

四是加大处罚力度。对在温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核中弄虚作假的,规定了罚款、责令停产整治、取消相关资质、禁止从事相应业务等严格的处罚,并建立信用记录制度。“相较于《碳排放权交易管理办法(试行)》,行政处罚力度有大幅提升,有助于强化对违法违规行为的约束,有效保障碳排放数据质量。”徐华清说。

在徐华清看来,《条例》对全国碳排放权交易市场相关参与方违法违规行为进行严管、严查、严罚并形成有效震慑,确保全国碳排放权交易市场在法治轨道上运行,为构建高水平碳排放数据质量管理机制、建设高标准市场体系提供坚强法律支撑。

明确交易核心要素

明确监督管理体制,是加强碳排放权交易管理的重要方面,也是制定《条例》的重要目的之一。《条例》明确,国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作,其他有关部门按照职责分工负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作。

《条例》从六个方面构建了碳排放权交易管理的基本制度框架:一是注册登记机构和交易机构的法律地位和职责;二是碳排放权交易覆盖范围以及交易产品、交易主体和交易方式;三是重点排放单位确定;四是碳排放配额分配;五是排放报告编制与核查;六是碳排放配额清缴和市场交易。

上海环境能源交易所董事长赖晓明观察到,《条例》明确了交易核心要素,在坚持碳市场作为控制和减少温室气体排放政策工具总体定位的基础上逐步提升市场活力。

例如,《条例》界定了碳市场交易产品的现货属性,明确了交易主体包括重点排放单位及其他主体,确立了以协议转让和单向竞价为主的交易方式。“《条例》确立的现货交易方式,既符合现阶段碳市场相关主体的交易习惯和交易需求,也是适应碳现货市场特点的重要选择。”赖晓明说。

“可以预见,随着《条例》的正式实施,我国碳市场将迎来创新发展的巨大机遇,交易规则将更为完整清晰,交易主体将更为广泛多元,交易产品将更为丰富多样,交易方式将更为灵活便捷,风险控制将更为全面有效,信息披露将更为公开透明,市场运行将更有活力。”赖晓明说。

《条例》确立了碳排放权交易管理的基本制度框架,但要真正落地落实,离不开配套规章、办法、标准等更为具体、操作性更强的规定作支撑。司法部、生态环境部负责人说,要及时出台相关配套规定,并完善监管基础设施。碳排放权交易管理专业性、技术性强,要有效实施监管,基础设施的支撑非常关键。其中全国碳排放权交易市场管理平台对于实施全过程、全方位动态监管,提升监管力度具有重要作用。有关方面将以《条例》实施为契机,统筹整合各方面力量,加快管理平台建设,提升监管的信息化、智能化水平,形成监管合力。(张维)

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