随着国家财政环境面临深刻复杂变化和治理体系的不断完善,进一步发挥审计监督的效能,保障财政专项资金安全、规范、高效使用成为提高国家教育领域治理效能的重要手段。为积极推动研究型审计在教育领域落地生根,为教育事业快速健康发展保驾护航,文章通过文献梳理,对研究型审计的概念、内涵及应用等进行归纳总结。

在此基础上结合新时代高等教育事业发展的新形势新要求,尝试构建高等教育财政专项资金研究型审计的理论框架,并进一步探索其实践路径,提出做好研究型审计工作的具体建议,以期为教育领域开展研究型审计提供参考和借鉴,以研究型审计促进中国式现代化审计理论与实践高质量发展。

一、文献综述

研究型审计的概念最早于2009年由审计署驻南京特派办提出,并在地方政府债务审计项目、外债项目、节能减排项目等方面进行了实践探索,取得了初步成效。随着新时代治国理政对审计工作提出新的任务和更高的要求,如何开展好研究型审计,提高审计工作成果与效能,成为推动审计工作高质量发展的重要抓手。

研究型审计最初的概念提出是以调查研究的方式开展审计工作,使应用型研究与审计工作相结合、相促进,通过加强调查研究从全局视野、长远角度和体制机制上找问题、抓根本。随着新形势的不断发展变化,学者对研究型审计的概念理解进一步升华,研究型审计工作不再以发现问题为导向,而是以研究式思维,探求审计事项的真相、性质、发展规律,发现问题背后的体制性障碍、机制性扭曲、制度性缺陷以及管理漏洞,找准根源本质和深层次原因,预警和防范风险,并推动问题的解决。

有效发挥审计监督效能,将审计成果转换为审计理论成果,并以新的理论研究成果进一步指导审计实践。随着实践的不断推进,研究型审计的内涵也得到充实:审计目标上,传统的比对型审计已不能满足新时代的要求,审计不仅要查病,还要“治已病、防未病”,推动问题解决;审计理念上,不断探索碎片化的程序型审计向系统深入的研究型审计转变;调查研究方法强调贯穿于审计项目全生命周期,包括计划立项、组织管理、项目实施、报告整改的各环节全过程。

成果应用方面,注重形成层次较高、影响较大的审计调研成果,突出创造更高审计价值,提高审计服务国家治理的能力。具体到研究型审计的应用,现有的文献研究仍不多见,仅有的几个案例主要集中在地方政府专项债研究型审计、科技创新专项研究型审计和社会保险基金审计,主要聚焦在具体行业领域的审计上。从案例研究思路分析研究型审计的应用主要围绕“政治—政策—项目—资金”主线,将研究贯穿于审计立项、实施、报告、整改的全过程各方面。

梳理未发现教育财政专项开展研究型审计的案例,但现实中教育财政专项资金挪用、资金沉淀、资金绩效低下等情况仍时有发生,专项审计“屡审屡犯”、审计整改未形成闭环等情况仍存在,因此,教育财政专项资金开展研究型审计可以成为一种探索方向。

综上,可以看出研究型审计从国家层面得到重视,已成为提升国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手,其工作方法、职能定位和内涵等随着实践的探索不断丰富,更加突出以开展调查研究的方式实现事前事中事后审计链条的全覆盖,更加注重以解决体制、机制和制度上的难题,推动形成新的高质量理论成果,不断指导着审计工作高质量发展。

但是,从应用的角度看,研究型审计涉及的行业领域仍有所局限,亟需扩展其应用,从理论和实践角度进一步丰富研究型审计的研究。基于此,文章选取高等教育领域的专项资金为研究对象,尝试构建教育财政专项资金研究型审计的理论框架,进一步探索其实践路径,并提出相关意见建议。

  1. 高等教育财政专项资金推进研究型审计的必要性

教育是国家重大民生实事,办好人民满意的教育成为人民对美好生活的向往,教育投入已成为教育高质量发展的重要推动力,教育资金的规范使用以及投入成效备受社会关注。高等教育财政专项资金是国家财政安排用于教育领域特定事业发展的专项资金,如高校学科建设专项经费、高校基本建设专项经费等,专项资金使用管理均围绕特定的教育事业发展目标进行,是保障教育战略发展规划实现的重要财力保障。

随着国家财政环境的复杂变化和治理体系的不断完善,进一步发挥审计监督效能,保障财政专项资金安全、规范、高效使用成为提高国家教育领域治理效能的重要手段,因此,在高等教育财政专项资金管理领域推进研究型审计有其必要性。教育治理体系和治理能力现代化的必要要求在国家治理体系和治理能力现代化要求的背景下,加快推进高等教育治理现代化,推动高等教育实现内涵式发展,亟需关注高校如何完善治理结构———权力合理配置、运行规范和权力制衡成为治理的核心问题。

审计监督作为国家治理体系中依法监督制约权力运行的一项制度安排,是推动高等教育治理现代化的重要力量。随着我国审计制度改革的不断推进,审计监督的范围不断向纵深发展,聚焦事后监督,以发现问题为主的传统的“比照型”审计已不能适应新时代的发展。

研究型审计深入研究党和国家重大政策方针出台的背景、战略意图和改革目标,更加关注审计对象的历史沿革、发展状况、所处环境、同类主体情况等,注重总结提炼、本质揭示、总体把握、发展应变和价值升华,适应了新时代国家治理对国家审计的需要,能够不断提升国家治理效能。

新时代对教育财政专项项目实施和资金管理提出更高要求。目前,我国各级财政仍面临复杂严峻的经济形势,过“紧日子”是长期的方针政策,但各级财政仍力保教育资金的投入,因此,教育财政专项资金的安全、规范和高效使用也是社会关注的焦点。从近年的巡视监督、纪检监督、内外部审计等监督检查情况来看,高等教育财政专项政策落实、项目实施推进、内部控制风险、资金管理使用等方面均不同程度存在一定的问题。

这也要求教育财政专项资金从传统的经费审计向更为全面的研究型审计拓展,通过深入调研、系统研究揭示财政专项资金使用过程中存在的问题和风险,并对造成问题原因进行深层次的剖析,从战略规划、体制机制改革等角度提出建设性的审计意见,以此推动高等教育领域专项资金的安全规范使用,进一步提高教育治理效能。监管要求多样性对审计监督提出了更细要求由于教育行业事关民生大事,财政部、教育部等管理部门对高等教育领域资金的管理使用监督提出了严格的规范要求,同时,国家对巡视监督、财会监督和审计监督等各类监督的协同要求日益强烈。

传统的高校审计监督往往聚焦经济责任审计、预算收支审计等,未能上升到学校整理治理层面的监督,已不能满足高等教育治理的要求,必须延伸监督领域,从政治、政策、项目到资金进行全方位的审计,分析各项监督要求,查找学校层面是否存在体制机制缺陷、制度是否健全、合规管理是否得到严格执行。通过深化审计监督,既为上级各监管机构提供有力信息支撑,也为高校治理层利用监督评价职能进一步完善治理效能提供增值服务。

  1. 高等教育财政专项资金研究型审计理论框架

理论框架是指能够支撑或支持某一研究理论的结构,是系统回答研究什么、怎么研究的理论基础。对于研究型审计的理论框架搭建,学者从不同角度进行分析,王永梅等从新时代新要求出发,以实现审计目标为引导,复合型审计人才为支撑,选择恰当的标准和适当的审计证据,对审计客体开展审计,揭示问题和风险,并进一步分析和研究形成高质量的审计结论。

将审计成果转化为审计研究成果,有效解决实践问题,最终实现新时代赋予审计工作的新要求,以此形成研究型审计工作开展的逻辑框架;戚振东、张紫璇认为研究型审计必须紧密结合国家治理要求,认清审计职能定位,将监督财政财务收支与监督治理主体履职和提供国家治理服务结合起来,对权力运行、制度建设与执行开展审计监督,推动体制机制改革,进一步提升治理服务绩效,以发挥审计监督应有的职责和作用。

赵丽君等则以科技创新专项为例尝试构建研究型审计理论框架,其构成分为两部分:一方面是对审计工作的研究,既考虑普遍性的审计原则,又兼顾科研业务特有的规律,并组建合适的审计组织;另一方面是对审计客体的研究,即通过明确审计方案,聚焦业务规范、制度缺陷以及财务绩效对审计客体开展研究式调研,最终从发现的问题中寻找原因并提出改进对策。

郑石桥、刘星锐通过归纳总结将研究型审计的研究框架分为研究审计客体和研究审计工作两部分,既从审计准则的具体运用、悖论问题的处理和新型审计业务的规律总结角度研究审计工作,又从业务营运、审计发现问题的原因及改进对策角度研究审计客体。可以看出,现有文献理论研究所构建的研究型审计理论框架之间,既有共同点又各有特点,可以简单归纳出研究型审计理论框架的四大主线:一是研究型审计工作开展的主线,形成“目标引导—审计组织—审计原则—规律总结”的工作推进路径;二是研究型审计客体主线,秉承研究问题、发现问题和解决问题的思路以研究式思维的方式对审计客体开展研究,形成“治理要求—审计方案—业务运营—审计报告—结果应用”的提升审计效能的工作路径。

三是审计研究对象主线,对研究客体的具体审计既要关注宏观层面的政治要求和政策落实,又要关注具体落地的项目和资金的运行,聚焦“权力—制度—行为”的规范运作,形成“政治—政策—项目—资金”的审计路径;四是研究方式主线,努力做到前瞻性研究、聚焦重点研究,研以致用、以研促审,形成审计研究“事前—事中—事后”全覆盖研究。

结语

研究型审计是一个不断学习研究的过程,是一个不断动态调整的过程,是完善新时代监督体系的必然选择,对国家提升治理体系和治理能力有着积极意义。在推动高等教育高质量发展的关键阶段,研究型审计的兴起,能为审计监督工作开展带来新的动能,教育领域相关审计部门要客观看待研究型审计在教育治理中扮演的角色,积极推动研究型审计在教育领域落地生根,为教育事业快速健康发展保驾护航。

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