“平贾”作为一种官定的价格标准，涉及公私交易、司法鉴定、财政统计等诸多方面，在秦汉时期具有特殊的治理功用。秦代已确立较为完备的“平贾”制度，汉初沿用了秦代“平贾”的更新周期与制定层级。
随着汉代地方化行政的进程，地方“平贾”的制定机构逐渐由县转移到郡。汉武帝时施行平准法，利用“平贾”对民间交易价格进行干预。“平贾”制度的不断变化，正是大一统政府加强国家治理的结果。
一 、每月县定：秦代的“平贾”制
秦代是由乡一级具体负责制定“平贾”标准的。乡啬夫负责制定“平贾”,并上报县廷推行全县，此流程基本可以坐实“平贾”官定价格的属性。秦统一之后，帝国幅员辽阔，县、乡数量庞大，各地的物价亦存在明显的差异。
如果由中央统一制定价格标准，各地方政府参照执行，往往会导致中央标准与地方物价的脱节，给地方政府的相关政务运作带来不便。若“平贾”的制定权下放到地方政府，地方政府可依据其所辖区域内的物价情况制定“平贾”,能够充分照顾到各个区域的特殊性。要之，秦代是以县为单位制定“平贾”的。
秦代县府制定“平贾”需要符合市场上物价的变化规律。商品价格不断变动是市场交易的常态，由于商品的价格瞬息万变，政府更新“平贾”的周期直接影响到“平贾”与市场价格的契合度。
《岳麓书院藏秦简(肆)》载：“田律曰：吏归休，有县官吏乘乘马及县官乘马过县，欲贷刍稿、禾、粟、米及买菽者，县以朔日平贾(价)受钱。”从简文中“以朔日平贾(价)受钱”可以看出，秦代进行“平贾”的日期为每月朔日。
一年之中有十二个朔日，作为律令的《岳麓秦简》必然十分严谨，若秦代“平贾”的周期为一年，律令中应该表达为“县以xx月朔日平贾受钱”或“县以xx月平贾受钱”。
故秦代“平贾”的制定周期为一月。所以，秦代“平贾”的制定过程可以在一月之内完成。秦代“平贾”制已涉及公私交易、司法鉴定、税收统计等诸多方面。公私交易是中国古代社会商品交易的大宗，私人与政府之间发生贸易关系很常见。
政府经常将其掌控的剩余物资投放到市场，以增加收入，这构成了官私交易的重要形式。秦代官私交易是以“平贾”作为交易价格的。
秦代“平贾”是政府基于市场平均价格所制定的官定价格，由各县都乡的令、史评定，谒报于县廷，后由县廷布告各乡并在本县范围内发挥效力，其所涉范围已囊括公私交易、司法鉴定、财政统计等诸多方面。由此可见，秦代已确立较为完备的“平贾”制度。
二 、继承秦制：汉初“平贾”的周期与层级
秦代“平贾”的制定机构是各级县政府。西汉初年，在地方政务运行中表现活跃的是县而非郡。周长山推测，可以将汉初郡国守相视为朝廷派驻的地方官吏，侧重于对其所辖地区的军事控制和监察而非民政。
游逸飞也指出，不应将汉初之郡视为地方政府，将其视为中央外派官署更为合适。孙闻博认为，“秦及西汉早期所置郡，或可看做中央内史地区的平行延伸，而非后来意义的‘中央-地方’格局形态”。
地方庶务诸如登录民籍、赋税收缴、徭役征发、赈抚军士民众、教化百姓、劝课农桑、举荐孝悌力田、司法裁判、基层祭祀、军事训练、迎送使者等职能，均由县来行使。以征收刍稿为例，中央政府规定了刍稿征收的标准，但是全国往往会有一些区域的刍稿价较高，会直接造成政府收入的损失。
因此，《二年律令·田律》中做出补充规定：“刍稿即贵于律，以入刍稿时平贾(价)入钱。”这一规定主要针对的是刍稿价格高于《田律》规定的区域。这里的“平贾”显然不是由中央政府制定的全国统一价格，而是一种基于地方实际情况而制定的价格。所以，汉初“平贾”的制定机构仍然为县廷。
从汉承秦制的角度来看，虽汉代“平贾”的具体流程缺载，但汉初“平贾”的制定周期应该与秦代相同。汉简所见的“十月平贾”皆为“以十月平贾+动词”的模式。
如《二年律令·金布律》:“有罚、赎、责(债),当入金，欲以平贾(价)入钱，及当受购、偿而毋金，及当出金、钱县官而欲以除其罚、赎、责(债),及为人除者，皆许之。各以其二千石官治所县十月金平贾(价)予钱，为除。”
“十月平贾”是名词词组而非动词词组。“十月平贾”是十月的“平贾”标准，而不是十月份进行“平贾”之意。《二年律令·金布律》反映的是汉初的情况，简文本意说明当时政府规定罚金与铜钱的换算价格以当年十月的“平贾”为准。
三 、由县至郡：西汉中后期“平贾”定价中心的转移
西汉中后期，郡国守相开始积极干预地方政务，地方行政权力重心出现自县向郡国的上移。郡的代县治民职能是伴随景帝、武帝时期所贯彻的打压地方豪强政策而发展起来的，会造成“郡在一定程度上褫夺了县的职能，使战国以来的以县为中心的地方治理模式发生改变，嬗变之以郡为中心的地方治理模式”。
汉代县、乡数量庞大，若全部都制定各县的标准，并不利于管理。且从“平贾”的形成机制上来讲，由于每隔一段时间都要重新制定，以县为单位制定“平贾”,无疑会进一步增加行政成本。而以郡为单位制定平价，已经能够充分照顾到各个区域的特殊性。
在地方“平贾”制的定价中心由县向郡转移时，中央“平贾”制的定价中心也由长安向洛阳、邯郸、临淄、宛、成都扩散。中央层面的“平贾”制度事实上就是平准制。温乐平首先提出“平价制度”的概念，认为王莽时期的“五均法”是对汉初以来“平贾”制的重申与总结。
新莽的“(新)平制”其实是对平准制度的改造，而不是对整个“平贾”制度的改造。《汉书·食货志下》:“诸司市常以四时中月实定所掌，为物上、中、下之贾，各自用为其市平，毋拘它所……万物卬贵，过平一钱，则以平贾卖与民。其贾氐贱减平者，听民自相与市，以防贵庾者。”
其记述了王莽实施“五均法”的概要。“诸司市”说明这次改革的主要对象为民间交易。战国时期，秦国规定民间交易可以自主定价，但要受到政府的监督。
“平贾”制演进的线索为中央与地方“平贾”定价中心的变化。“平贾”的定价中心随着地方行政重心的变化，由县转移到郡；亦随着国家对物价干预的深入，由长安扩展到洛阳、邯郸等城市。这一系列的变化都体现出国家治理手段对“平贾”制度的“塑造”。
四、 物价干预形式的变化与国家治理体系
秦汉时期，各种经济制度集中体现了当时社会的经济状况，作为物价干预形式的“平贾”制，在国家治理中具有普遍的适用性，发挥了重要作用。物品价格的官定化现象，体现的是国家对社会经济的干预。
秦汉时期“平贾”制度虽一脉相承，但也并非一成不变，帝国亦随着社会经济的发展变化及实际需要，不断改进和完善“平贾”制度，以进一步提高治理能力。秦代已确立较为完备的“平贾”制度。
“平贾”由各县都乡的令、史评定，谒报于县廷，后由县廷布告各乡并在本县范围内发挥效力，其所涉范围已囊括公私交易、司法鉴定、财政统计等诸多方面。汉初沿用秦代“平贾”制度，县道官具有制定“平贾”的权力。
到了西汉中后期，郡国守相开始积极干预地方政务，地方行政权力重心出现自县向郡国的上移，加之帝国幅员辽阔，故政府将“平贾”的制定机构变更为郡。
与此同时，国家为打击富商巨贾、维持物价稳定，积极介入到商业领域，将“平贾”制中平均价格的含义与“平籴”法结合，施行平准法，干预民间商品价格，扩大了“平贾”制的使用范围。
以地方层面的“平贾”制度与中央层面的平准制为代表的物价干预形式是秦汉国家治理体系的重要组成部分。
由于帝制早期管控能力有限，针对公私交易及民间交易价格，采用了不同的物价干预形式，集中的公私交易因其强制性特征更多的是被纳入了郡县的“平贾”体系，管理相对严格而全面；相对零散的民间交易则属于物价监管的范围，隶属于中央的平准体系。
秦代创立的“平贾”制度不仅为庞大的国家行政运作提供了充足的人力、物力和财力支持，也为大一统国家的建立与发展提供了坚实的制度保障。
汉武帝时期，国家将中央与地方的物价干预手段结合在一起，形成一整套物价干预制度，增强了国家对经济领域的管控和治理能力。“平贾”制创立与发展的过程，体现了秦汉国家治理能力与效率的不断提高。
