2023年7月10日，国际清算银行（BIS）发表了工作论文“Making headway : Results of the 2022 BIS survey on central bank digital currencies and crypto”，该文详细介绍了BIS第六次CBDC调查的成果。结果显示，在2022年期间，参与各种类型的中央银行数字货币（CBDC）工作的中央银行比例进一步上升，达到93%，他们对CBDC发行的不确定性正在减少。分类型来看，零售型CBDC的工作比批发型CBDC更先进：近四分之一的中央银行正在试行零售型CBDC。超过80%的中央银行认为同时拥有零售CBDC和快速支付系统具有潜在价值，主要是因为零售CBDC具有特定的属性，并可能提供额外的功能。调查显示，到2030年，可能会有15个零售和9个批发CBDC公开发行使用。超过90%的中央银行在设计概念验证、试点或推广CBDC时与其他利益相关者合作。新兴市场和发展中经济体（EMDEs）和发达经济体（AEs）的参与程度和所涉及的CBDC类型各不相同。大约60%的受访央行报告说，他们已经加强了CBDC的工作，以应对加密资产的出现。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对报告核心内容进行了编译。
作者 | Anneke Kosse and Ilaria Mattei
本文介绍了2022年底对86家中央银行进行的一项调查结果，该调查涉及它们参与CBDC工作的情况，以及它们可能发行CBDC的动机和意图。该调查还询问了中央银行对其管辖范围内稳定币和其他加密资产使用情况的评估。
在2022年期间，CBDC的工作取得了进一步进展。目前有四家央行发行了实时零售CBDC：巴哈马、东加勒比、牙买加和尼日利亚。尽管2022年没有推出新的零售CBDC，但未来可能还会有更多：18%的中央银行在调查中表示，他们可能会在短期内发行零售CBDC。多家中央银行公布了其CBDC实验的结果，包括瑞典央行、纽约联邦储备银行、澳大利亚储备银行、马来西亚中央银行、新加坡金融管理局和南非储备银行，以及国际清算银行创新中心主导的合作项目。此外，最近几个月，秘鲁中央储备银行、英格兰银行、欧洲中央银行（ECB）和加拿大银行在磋商或已发布的进展报告中详细介绍了他们在货币数字化方面的努力。
此外，2022 年 5 月初，加密生态系统因各种加密资产提供商的失败而出现动荡，包括 TerraUSD，当时是第三大稳定币。动荡仍在继续，11 月，最大的加密交易平台之一 FTX 崩溃。近60%的受访央行表示，加密资产和稳定币的出现加速了他们在CBDC方面的工作。中央银行和国际标准制定机构加强了对加密资产影响的监测，并参与了广泛的国际政策和标准制定工作，以加强对加密资产的监管方法。2022 年 7 月，国际清算银行支付和市场基础设施委员会（CPMI） 和国际证券委员会组织（IOSCO） 发布了关于将金融市场基础设施 （PFMI） 原则应用于广泛用于支付的稳定币的指南。2022 年 10 月，金融稳定委员会 （FSB） 发布了加密资产活动国际监管的拟议框架，12月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）发布了处理银行加密资产敞口的审慎标准。BIS | 审慎处理加密资产风险FSB | 金融稳定委员会关于加密资产活动的国际监管和监督的声明FSB | 加密资产的金融风险评估CBDC是一种数字支付工具，以国家记账单位计价，是中央银行的直接负债。如果CBDC旨在供家庭和公司用于日常交易，则称为“通用”或“零售”CBDC，零售CBDC不同于现有形式的无现金支付工具（即信用转账， 直接借记、卡支付和电子货币），因为它代表了对中央银行的直接债权，而不是私人金融机构的责任。与零售CBDC相比，批发CBDC针对不同的最终用户群体。批发CBDC旨在用于银行、中央银行和其他金融机构之间的交易。因此，批发CBDC将发挥与今天在中央银行持有的储备或结算余额类似的作用。然而，批发CBDC可以让金融机构访问由代币化实现的新功能，例如可组合性和可编程性。在本次调查中，加密资产被定义为一种主要依赖于密码学和分布式账本或类似技术的私营部门发行的数字资产。与CBDC相比，加密资产并不代表对中央银行的债权。Tether 和 USD Coin 等稳定币是加密资产，旨在通过将其价值与特定资产或资产池或一篮子资产挂钩来保持稳定价值。到 2022 年底，稳定币市值不到 1400 亿美元，在整个行业中的比例相对较小，占所有加密资产价值的 15% 多一点。由于稳定币旨在保持稳定的价值，因此在适当设计和监管的情况下，稳定币可能比其他无担保的加密资产具有更高的潜力，可用于支付或存储价值。因此，它们引起了中央银行、监管机构和国际标准制定机构的极大关注。这项关于CBDC和加密货币的调查是在2022年底进行的，也是BIS连续第六年进行CBDC的调查。在本次调查中，前几年的大多数问题保持不变，以确保一致性。调查询问中央银行们是否正在研究零售、批发或两种类型的CBDC，如果是，工作进展如何。并询问可能发行这两种CBDC的动机和当前期望，以及中央银行是否有发行CBDC的合法权力。2022年的调查还增加了一些新问题，以了解有关中央银行与其他实体的合作、零售CBDC和快速支付系统之间的差异等方面的问题。2022 年，有创纪录的 86 家央行对调查做出了答复。作出回应的中央银行的司法管辖区占世界人口的 82% 和全球经济产出的 94%（图1）。28个受访国家或地区属于发达经济体（AEs），58个属于新兴市场和发展中经济体（EMDEs）。这些受访地区中有67个参加了2021年的调查，38个已经第五次参与系列调查，这使我们能够评估对CBDC参与的看法和状况如何随着时间的推移而变化。
在2022年期间，参与CBDC工作的中央银行比例上升到93%（图2.A）。与2021年一样，这些中央银行要么只关注零售CBDC，要么同时参与零售和批发CBDC工作（图2.B）。超过一半的央行正在进行具体实验或开展CBDC试点（图2.C）。多家央行在 2022 年完成了零售或批发 CBDC 实验。例如，瑞典央行（Sveriges Riksbank）测试了电子克朗潜在的技术解决方案；纽约联邦储备银行发表了一项研究，展示了批发央行数字货币如何显著加快跨境交易。零售CBDC的工作最为先进：近四分之一的中央银行正在试行零售CBDC，即建立或运行零售CBDC的国家或地区是进行批发CBDC试点的两倍。此外，与批发CBDC相比，正在上线或正在制作的零售CBDC更多：两家做出回应的中央银行正在开发实时零售CBDC，另外两家已经发行了一个，而一家正在开发实时批发CBDC。
结果还表明，新兴市场和发展中经济体在CBDC工作方面比发达经济体更先进：目前所有正在实施的CBDC都是在新兴市场和发展中经济体司法管辖区发行的。此外，新兴市场和发展中经济体中央银行试点零售（29%）和批发（16%）CBDC的比例几乎是发达经济体的两倍（分别为18%和10%）（图3）。
发达经济体（AE）、新兴市场和发展中经济体（EMDE）中央银行考虑发行零售CBDC的动机正在趋同（图4，上图）。多年来，国内支付效率和支付安全在发达经济体、新兴市场和发展中经济体中几乎变得同样重要。发达经济体、新兴市场和发展中经济体央行对金融稳定和跨境支付效率的原因也给予了大致相同的重视。
然而，AE和EMDE之间有两个关键区别：EMDE中的零售CBDC工作更经常受到金融包容性相关动机的驱动，与AE相比，EMDE将货币政策实施作为探索或发展CBDC的理由给予了更高的重视。然而，请注意，自2021年以来，AE和EMDE在货币政策相关动机方面的差异变得更小。与往年一样，央行参与批发CBDC工作的动机与其零售CBDC工作不同（图4，底部面板）。与零售CBDC相反，金融包容性是央行批发CBDC工作的最不重要的驱动力。相反，批发CBDC的工作主要是由增强AE和EMDE跨境支付的愿望推动的。跨境批发CBDC项目的一个例子是Dunbar项目，其结果于2022年公布。澳大利亚储备银行、马来西亚中央银行、新加坡金融管理局、南非储备银行和国际清算银行创新中心的这一联合项目探讨了多个CBDC的共同平台如何实现更便宜、更快、更安全的跨境支付。
央行认为，通过大规模CBDC可以缓解的关键痛点包括当前支付系统的运营时间有限、现有交易链过长以及合规检查处理的复杂（图5）。事实上，如果CBDC基础设施全天候可用，这将解决管辖区之间营业时间的不匹配问题。此外，根据其设计和发行央行的准入政策，批发CBDC被视为能够减少中介机构的数量，从而缩短交易链，以及提高支付处理和合规协议的效率。有趣的是，合规检查的复杂性是一种摩擦，可以通过批发CBDC来解决，EMDE特别提到了这一点，但AE很少提到。在过去的二十年里，快速支付系统（FPS）已经遍布世界各地。调查中超过70%的司法管辖区拥有FPS，18%的司法管辖权计划推出FPS。当前FPS在AE中的可用性（84%）高于EMDE（70%），但EMDE更有可能计划推出FPS（图6.a）。
图6：大多数央行都看到了同时拥有零售CBDC和快速支付系统的价值FPS由中央银行、私营部门实体或这些实体的组合拥有和运营，FPS可以处理基于小额账户的交易，使资金向收款人提供实时或近乎实时的全天候（或接近实时）服务。除了为用户提供高速和全天候可用性外，FPS还可以提供增值服务，例如请求支付功能或使用手机号码或电子邮件地址、所谓的代理标识符或别名发起支付的可能性，70%的司法管辖区已经制定了FPS计划，将其升级为其他功能（图6.a）。根据其设计，FPS和零售CBDC可以实现类似的目标，例如增强金融包容性，促进更快、更高效的国内和跨境支付。此外，它们都有助于更广泛的创新和增强竞争，从而增加更便宜的支付产品和服务的可用性和可及性。更多的多样性和竞争也可以带来更具弹性的支付生态系统。然而，FPS和CBDC的根本不同之处在于，CBDC是央行货币，而FPS涉及商业银行货币。超过80%的央行认为，原则上，同时拥有FPS和CBDC可能有价值（图6.B）。这主要是因为他们认为CBDC具有特定的特性，可能提供额外的功能，例如作为一种无风险的数字货币形式，允许更广泛的金融机构和无银行人口使用。此外，可编程性和离线支付被提及为FPS可能无法提供的功能。大约9%的央行认为同时拥有FPS和零售CBDC的价值，认为这有利于支付市场的效率和弹性。根据各自的设计，几家央行认为FPS也可以补充CBDC，例如在针对不同用例或提供额外服务时。未来三年内可能发行零售CBDC的央行比例从去年的15%增长到18%（图7.a）。与此同时，略多的央行表示，他们不太可能在短期内发行零售CBDC（68%，而去年为64%）。在查看参与2021年和2022年的67家央行的子样本时也可以观察到这一点。这表明，央行对其短期CBDC计划越来越明确。与前几年一样，EMDE央行发行零售CBDC的可能性通常高于AE央行。
与去年相比，短期内发行大规模CBDC的可能性也有所增加：16%的央行认为他们可能在未来三年内发行大规模的CBDC，即是去年8%的两倍。此外，58%的央行可能在中期内发行CBDC（高于去年的54%）（图7.B）。EMDE发行批发CBDC的可能性通常也大于AE。目前，世界上有四个已经实施的零售CBDC，分别位于巴哈马、东加勒比、牙买加和尼日利亚。根据表示在未来几年内很可能发行CBDC的央行数量，到2030年，可能会有15个零售和9个批发CBDC公开流通（图8）。
CBDC的发行需要一个法律框架，来为央行提供这样做的权力。与去年相比，拥有此类法律权力的央行所占比例从26%略微增加到27%（图9）。此外，约8%的司法管辖区目前正在修改法律或澄清法律授权。例如，欧盟委员会计划在2023年第二季度提出一项建立数字欧元的法规。尽管如此，四分之一的央行缺乏所需的法律基础，约40%的央行不确定。
越来越多的央行考虑通过私营部门分销潜在的零售CBDC大多数央行都在考虑建立一个涉及私营部门的零售CBDC架构。正如Auer和Boehme（2020）所讨论的，央行可以通过私营部门中介机构或直接向公众分发CBDC。调查显示，87%从事某种形式CBDC工作的央行正在考虑使用私人中介机构（图10.A）。例如，英格兰银行、欧洲央行和印度储备银行最近提出，欧元和卢比可以通过私营部门分销。大多数央行认为私营部门在获客方面发挥作用，包括执行了解客户（KYC）和反洗钱/打击恐怖主义融资（AML/CFT）程序，以及提供钱包、用户界面和其他前端客户服务。大约60%的央行还认为，零售交易的数据记录和零售余额的更新可以由私营部门处理（图10.B）。
图10：越来越多的央行正在考虑建立CBDC的公私合作伙伴关系潜在CBDC的含义和采用在很大程度上取决于其特定特性，例如所使用的技术及其支持的用例类型。近93%的央行正在开发或运行概念验证、试点或发行CBDC，许多央行正在或一直在与其他利益相关者合作或对话，以告知设计选择。利益相关者在AE中的参与度通常大于EMDE，央行和私营部门的合作在零售CBDC中比批发CBDC更常见（图11）。中央银行与合作的实体类型因CBDC的类型而异。对于零售CBDC，中央银行主要与其政府或其他公共当局、外部技术提供商和其他私营部门实体（如商业银行）接触或合作（图11，顶部面板）。例如，香港金融管理局（Hong Kong Monetary Authority）最近宣布，将成立一个CBDC专家组，以促进政府、行业和学术界在CBDC研究方面的合作。迄今为止，约五分之一的AE中央银行和十分之一的EMDE中央银行让最终用户参与其零售CBDC工作。包括加拿大银行、英格兰银行和秘鲁中央储备银行的公众咨询，以及欧洲委员会进行的焦点小组研究。一个值得注意的发现是，与零售CBDC工作相比，中央银行在批发CBDC工作中较少涉及公共当局（图11，底部面板）。而且对于批发CBDC而言，与其他央行的合作和对话往往涉及跨境而非国内设计选择。参与的程度和类型也因CBDC工作的阶段而异。大多数央行只有在从研究阶段进入概念验证阶段时，才开始与利益相关者进行合作，尤其是私营部门的参与。
图11：中央银行为参与CBDC的实体提供设计选择信息加密技术的发展加强了CBDC的工作、监管工作和研究2022年和2023年初的关键事件是加密货币市场的剧烈动荡。2022年5月，加密生态系统因各种加密资产的失败而受到动摇，包括TerraUSD，当时的第三大稳定币。2022年11月，加密货币交易所FTX倒闭，2023年3月，为许多加密货币服务提供商提供服务的签名银行和硅谷银行申请破产。尽管这些发展对传统金融市场没有明显影响，但它们确实导致了多种加密资产的抛售。2022年4月至2023年3月底，加密货币总市值缩水了46%，达到1.2万亿美元（2021年11月曾到达过超3万亿美元的峰值）。此外，这场动荡使稳定币市场的增长停止，几乎完全根除了无担保的稳定币。如果广泛用于支付，包括稳定币在内的加密资产可能会对金融稳定构成威胁。为了加强和协调监管方法，遏制其对金融系统的风险，CPMI、IOSCO，FSB和BCBS更广泛地发布了稳定币或加密货币活动和市场的更新或新指南和标准。此外，60%的央行表示，稳定币和其他加密资产的出现加速了他们在CBDC方面的工作。这些央行通常更重视发行CBDC的一系列更广泛的动机（图12）。特别是，他们的零售和批发CBDC工作更多地受到金融稳定和支付效率原因的驱动。
图12：加密资产的出现加强了中央银行在CBDC方面的工作除了在加密货币监管和CBDC领域加大力度外，各国央行还继续分析稳定币和其他加密资产的影响。与往年一样，约70%的央行正在研究货币和稳定币对金融稳定的影响（图13.A）。此外，近40%的央行表示，他们管辖范围内的其他机构最近对稳定币和其他加密资产在消费者或企业中的使用情况进行了研究（图13.B）。这样的努力可能有助于监管机构和决策者监测加密资产市场的规模及其对市场稳定的潜在影响金融体系。
图13：越来越多的中央银行开始监控加密资产的公开使用全球关于CBDC的工作取得了进一步进展：93%的受访央行正在从事CBDC的相关工作，超过一半的央行正在进行具体实验或试点。随着CBDC工作的推进，各国央行对短期发行CBDC的不确定性正在消退。出现了明显的分歧：与去年相比，一些央行在未来三年内更有可能发行零售CBDC，而另一些央行则表示不太可能这样做。短期内可能发行批发CBDC的央行比例增加了一倍多。调查显示，到2030年，可能有15个零售和9个批发CBDC流通。如果发行，零售CBDC有望与其他国内支付方式互补并共存：大多数司法管辖区已经或计划推出FPS，并认为同时拥有FPS和零售CBDC可能有价值。这突出了确保与现有支付系统的互操作性的重要性，以确保支付方和收款方能够无缝地进行支付和收款。加强跨境支付是央行开展大规模CBDC工作的关键驱动力之一。为了实现这一目标，CBDC的互操作性应该超越管辖范围。CPMI、BIS创新中心、国际货币基金组织和世界银行于2022年7月发布了一份联合报告，在报告中，他们确定并分析了获得CBDC和CBDC互操作性的不同选择，以促进跨境支付，强调了世界各国央行在CBDC设计的早期阶段需要如何合作，以充分利用批发和零售CBDC的潜力来提高跨境支付。多年来，加密资产，特别是稳定币的发行人已经逐渐扩大了其资产和稳定币的潜在用例范围：虽然最初被提供作为一种投机或价值存储的手段，但加密资产越来越多地被宣传为一种潜在的支付手段。调查结果显示，迄今为止，稳定币和其他加密资产很少用于加密生态系统之外的支付。尽管如此，2022年和2023年初加密货币市场的动荡表明，加密资产在设计和监管不当的情况下会带来风险。持续监测将有助于中央银行识别新出现的风险，并通过有效的标准、监督和政策及时应对此类风险。
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编辑/孙翼
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BIS | 加密货币的乘数效应IMF | 加密货币的税收问题IMF | 亚太地区的中央银行数字货币：一个区域性调查结果BIS | 关于CBDC的第二次调查报告BIS | 关于中央银行数字货币的第三次调查BIS | 持续增长的势头–2021年CBDC调查报告
