国有企业公司治理建设培训讲义

构建科学高效的集团公司治理体系

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调；“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根’和‘魂’，是我国国有企业的独特优势。”“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”这些表述是对中国特色现代国有企业制度特征的概括，对于深化国有企业改革，促进国有企业健康发展具有重要意义。

党组织在公司治理中的法定地位，既是中国特色现代国有企业制度的核心特征，更是中国特色国有企业董事会建设的特色所在。建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，核心内容是公司治理。

一、当前公司治理方面存在的问题

问题1：所有者缺位状况仍未解决，国有股处于绝对控制地位，由此产生“内部人控制”问题。破坏了公司的法人财产权和法人治理结构，使得出资人（国资委）和董事会之间的信任委托制衡关系形同虚设。

表现：一是董事会成了履行程序的工具，管理层不顾股东利益，不能贯彻出资人意志。二是内部人片面追求企业规模增长，加上审批环节缺失，造成决策风险。三是决策行为只看机会，不考虑能力、资源与机会的匹配，导致决策无法执行。四是依靠个人决策，受个人能力、利益、品德、兴趣、传统习惯等条件的制约，导致决策失误。

问题2：治理机构行政化，单纯强调行政指挥的统一性和权威性，忽视权力之间的相互制衡、有效监督；没有形成有效的责任制度和激励机制，决策与管理的的越位与错位现象相当严重。

表现：董事长干了总经理的活儿，代替经理层“长臂管辖”生产经营业务。

问题3：董事会成员与经理层高度重合，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，不能正常运作。

表现：经理层成员任董事，董事长兼任总经理。战略执行过程中缺乏必要的监督。

问题4：集团内部的组织联结纽带脆弱。只存在形式上的资本关联和行政隶属，缺乏企业自发的价值驱动。以国有企业领导干部管理模式来管理现代公司的经理层人员。

表现：问题向上推，解决困难的能动性不强。管理层说到做不到;执行过程中发现战略制定有问题，但没有及时调整;对执行过程中出现的问题无问责。

问题5：集团企业治理机制虚化。由于集团企业整体性管理功能的缺乏，集团企业要么集权过度，统得过死，要么分权过度，难以激发分、子公司的积极性和创造力，难以达成集团的合力。

表现：忽视出资人的存在，重大事项不汇报、不报批；事事都找“一把手”，“一把手”不表态，什么事都停滞。企业没有好的激励体系，员工激励缺乏公平、公正。

案例一：由于治理结构没有形成制衡关系，单纯地依据行政权力的单一指挥，造成了巨大风险。

1.某央企所属子公司实缴出资450万元参股民营企业，自2005年被民营方非法免去派出管理人员职务后，一直无法参与经营管理、无法获取财务数据。

2.某央企所属子公司主要负责同志未经企业任何决策，私自决定以子公司名义参股其侄女成立的民企，利用个人职权为亲属牟利，历经近20年，在历次内部巡视、审计中没有发现。重要岗位管理人员未做到应派尽派

二、公司治理定义及内容

（一）公司治理概念。

通过一种制度安排来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系，以实现股东利益最大化。

（二）公司治理内容。

过去的习惯提法是“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”

中央深改委第十七次会议提出，国企坚持“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制”。

（三）公司治理与公司管理的区别

（四）公司治理结构。

依据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发【2017】36号）“严格规范出资人机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责”。中国特色现代公司治理的主体架构基本清晰，那就是“六大治理主体”，从“三会一层”变为“五会一层”。

1.党组织领导：关键是法制化、程序化融入公司治理

2.董事会决策：核心是落实职权，提升决策能力

3.经理层执行：中心是激发活力，保证行权履职

4.股东会优化：力推国有股东管控方式升级（从集团垂直管控模式向治理型管控方式转型升级，建立股权董事制度等新管控方式，同时分层、分类开展授权放权。）

5.监事会放大：建立大监督体系

6.职代会健全：巩固和创新职工民主管理方式

三、治理主体职责定位及实现路径

依据中办国办《关于印发国有企业改革三年行动方案（2020-2022年）的通知》（中办发［2020］30号）党组织、董事会、经理层职责定位：

党委（党组）：把方向、管大局、促落实；

董事会： 定战略、作决策、防风险；

经理层： 谋经营、抓落实、强管理。

（一）国有企业党委（党组）把方向、管大局、促落实。

1.具体内涵。

党委“把、管、促”是国企党组织融入公司治理的核心指导原则。

（1）“把方向”: 从治理目标角度,把握思想方向、把握政策方向、把握行动方向。

（2）“管大局”：从治理重点角度,国企“五力责任”是大局、企业长远利益是大局、企业全局利益是大局、企业主要矛盾是大局。

（3）“促落实”：从治理方式角度,促发展条件，促资源准备，促计划落实，促考核评价，促文化激发。

这样，国企党委在治理目标、治理重点、治理方式三个方面融入公司治理结构，并实现党组织的领导核心作用。

2.实现路径。

（1）党委（党组）作为治理主体这一，处于领导地位。党建入章。

（2）落实“双向进入、交叉任职”的领导体制，实行党政一肩挑。

（3）建立权责事项清单、前置事项清单和“三重一大”清单三种清单，明确领导内容和方式。

（4）制定党组织工作规则、议事规则、前置审议实施细则三项规则，明确领导流程。

（5）形成党建与业务深度融合的组织架构。

3.关键环节：优化完善“前置清单”，切实发挥党委（党组）“把方向、管大局、促落实”的领导作用。

（1）要清晰界定“前置清单”的范围。

要学好用好有关清单范本，清晰界定“研究决定”和“研究讨论”的范围，特别是明确重大经营管理事项“重大”的标准，并与“三重一大”事项等范围和标准衔接一致。

该前置的绝不能遗漏，无需前置的、特别是应由经理层执行的具体经营问题应当落实相关治理主体责任，不能违背政策要求“前置”。

（2）前置研究讨论判断标准要聚焦“四个是否”。

“四个是否”即是否符合党的理论和路线方针政策，是否贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略，是否有利于促进企业高质量发展、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值，是否有利于维护社会公众利益和职工群众合法权益。

国有企业党组织前置研究讨论形成意见不等同于前置决定。

各治理主体的职责、决策不相互替代，坚决防止借口建立现代企业制度否定、弱化党的领导，也要避免党组织直接成为企业生产经营的决策和指挥中心。

（3）“前置清单”要充分体现分层分类。

要紧密结合不同行业、不同层级、不同股权结构子企业等特点，差异化制定清单内容。

要鼓励探索创新，使清单简便易行、务实管用。

（二）董事会定战略、作决策、防风险

1.具体内涵。

（1）“定战略”：建立健全企业战略规划研究、编制、实施、评估的闭环管理体系；如：发展战略、经营方针、中长期发展规划。

（2）“作决策”：依照法定程序和公司章程决策企业重大经营管理事项，比如，企业经营计划、重大投融资事项、年度财务预决算、重要改革方案等，并督导经理层高效执行。

（3）“防风险”：推动完善企业的风险管理体系、内部控制体系、合规管理体系和违规经营投资责任追究工作体系，有效识别研判、推动防范化解重大风险。董事会审议重大经营管理事项，重点研判其合法合规性、与出资人要求的一致性、与企业发展战略的契合性、风险与收益的综合平衡性等。

2.实现路径。

（1）董事会职权、董事长职权、董事职权。

（2）董事会授权（董事长、经理层）。

（3）外部董事制度。

（4）董事会自身建设。

（5）董事会制度体系-----4层面12项制度

即：修订两个规章（公司章程、三重一大办法）

制定三项规则（董事会工作规则或指引、董事会议事规则、专门委员会议事规则）

形成六项办法（董事会授权管理办法、董事考核评价办法、董事会和总经理工作报告办法、董事会对经理层成员选聘、考核、薪酬管理办法）

设计一个指引(董事履职工作指引)

3.关键环节：提升董事会建设和运行质量，有效保障董事会“定战略、作决策、防风险”。

（1）要抓紧配齐配强成员企业外部董事。尽快提升外部董事履职能力。

要加快打造一支政治过硬、素质优良、结构合理的外部董事队伍。

要建立定期培训机制。

要强化履职评价和激励约束，畅通专职外部董事与现职领导人员双向交流通道。

（2）要明确外部董事表达意见的两种情形。

一般情况下，董事应立足于国资委（吉能集团）及公司整体利益，综合考虑各方面因素，按照个人最佳商业判断参与决策；

对于需要吉能集团研究提出意见的决策事项，外部董事应当提前听取吉能集团意见后，在董事会上进行表决。

（3）要体系化加强对外部董事的履职支撑服务。

加强对外部董事的政策宣贯、工作指导和决策信息支持，按照规定为外部董事履职创造必备条件，及时提供准确、完整的议案材料，切实保障外部董事有效履职。

（4）落实子企业董事会职权。

要借鉴先进企业和地方的经验，指导各级子企业努力探索落实董事会中长期发展决策权等6项职权(中长期发展决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核权、经理层成员薪酬管理权、职工工资分配管理权、重大财务事项管理权)，优先做实董事会的重大投资决策权、对经理层的业绩考核和薪酬分配权，使董事会真正能在重大投资决策、防范风险等方面起到关键作用，这要作为董事会有效运转的基础性、标志性要求。

坚持党管干部原则与市场机制相结合，探索推动董事会按照程序选聘经理层的具体方式。

（三）经理层谋经营、抓落实、强管理

1.具体内涵。

（1）谋：谋划建议权。

是国企经理层的第一类职权，由经理层负责解决思考“准备干什么？”这类权利，和《公司法》规定的拟定或者建议类权限基本一致，是指经理层可以通过筹划思考，就重要经营管理问题提出建议方案，交由董事会决策后进行实施的权利。

（2）抓：主持实施权。

核心是经理层可以决定“要怎么干？”需要通过各种方法将董事会和股东的决策思路和战略意图变成现实的行动。

（3）强：制定批准权。

“强管理”是经理层的另一项基本职责使命。经理层要增强企业的管理能力，提升企业的经营效率，促进企业竞争力提高，还需要一些保障性的决策权、决定权来巩固提升管理体系，就是“制定批准权”。作为经理层的第三项职权，制定批准权，是指经理层可以决定“能不能干？”

落实“谋经营、抓落实、强管理”的功能，与经理层谋划建议权、主持实施权、制定批准权三项基本职权相对应。

2.实现路径。

（1）“一个体系”：集团公司管理制度体系。

（2）“两个层次”：集团公司管理制度和子公司管理制度。

（3）“五大系统”：战略决策系统、资源调配系统、统筹协调系统、监督控制系统和支持服务系统。体现集团功能定位的五大系统，为集团战略目标的实现奠定了制度基础。

（4）“十七个制度类别”：战略管理制度、投资管理制度、管理创新制度、财务管理制度、人力资源管理制度、资产管理制度、技术研发制度、重大项目管理制度、质量安全环保制度、审计管理制度、内部控制制度、监察管理制度、风险管理制度、法律事务管理制度、企业文化管理制度、公共关系管理制度、信息管理制度。

3.关键环节：积极推进董事会向经理层授权，支持经理层全力以赴“谋经营、抓落实、强管理”。

（1）要加快完善并切实落实董事会向经理层的授权制度。

制定董事会向经理层授权的制度，没有制定的要结合实际抓紧制定。

已经制定但授权还不到位的，要进一步抓好落实。

（2）要在契约中体现经理层责、权、利对等。

要不断健全经理层抓落实的具体工作机制，完善任期制和契约化相关契约文本，鼓励通过“揭榜挂帅”“赛场选马”等方式，引导经理层主动承担更大责任，相应赋予经理层更充分的自主权。

对经理层副职业绩目标的分解、考核及分配结果等事项，董事会要充分听取总经理的意见和建议，确保责任和压力层层传导。

（3）要落实总经理报告制度。

经理层要认真落实党组织前置研究精神和董事会决议事项。总经理要定期报告对董事会授权的行权情况，形成工作闭环。

要适时开展专项检查或评估，加强对经理层行权情况的监督，根据行权情况及时调整或收回授权；对越权或行权不当的，要及时纠正并依照有关规定处理。

四、常见案例

案例二：大股东“黑”小股东（股东利益中的分红配股）。

这是大股东侵占小股东利益的惯常做法。在公司分红之后，企业的投资和发展可能面临缺乏资金的困难。此时大股东会推出配股政策。采取原来股价一半的价格推出的“十配五”的方式，意思是小股东A持有公司股票1000股，现在按照“十配五”的方式，A可以用1000元购买500股新股。

分析：

对于小股东来说，在公司持续向好的情况下。这样的机会绝对不会放弃，但是此时，大股东会表示放弃配置新股，意味着公司净资产的增长全部来自流通股的配股资金。

那就意味着小股东承担了所有风险的同时，为公司提供了新的资本供给，同时又向非流通股的大股东输送了超额的资本收益。

这个时候就出现了大股东和小股东不平衡的股权地位，导致股东之间陷阱并相互倾轧。

案例三：职业经理人“黑”公司（经理人短期行为损害企业长远发展）。

方总被H公司选聘为CEO，这个经理人和H公司签订了三年的合同。H公司是一家大型通信设备生产企业，发展已经比较成熟，对于方总来说，他要想提升销售额、降低成本来实现净利润的增加进而获得更多分红，是一件非常困难的事情，一个简单有效的办法就是降低研发经费，通过相关方案，可以保证在任期三年，每年增加1亿利润。但是砍掉研发经费，未来一定会带来一些负面的效果，但是这时候，方总红利已经拿到他想要的收益，并且可以离开公司了。

分析：一是在职业经理人聘用协议中规定的事项不明晰，存在漏洞；二是吸取教训，将研发经费投入计入利润。

案例四：投前尽调不充分（参股经营投资典型问题）

某央企所属子公司尽调不实、决策不慎，出资28.6亿元参股某民营企业，持股36.21%。完成出资后发现另两家股东为同一实际控制人，运营完全被民营一方实际控制，致使所派管理人员形同虚设，面临较大投资风险。

案例五：某企业陷入治理僵局， 难以保证投资效果

某中央企业下属企业收购了境外企业A公司50%股权，与B公司形成对等持股（各50%）， 管控力度不足。 为解决问题，又收购了B公司的50%股权。但由于与B公司的另一股东存在较大分歧，长期无法就A公司的融资、 分红等重大决策形成一致意见， 使A、 B公司均陷入治理僵局。虽然央企穿透持有A公司75%股权，但实际上仍然无法对其实施有效管控，投资效果达不到预期。

建议：1.注重对项目投资方式和相关治理管控机制等进行研究分析。2.选择与之相匹配的股权结构设置、治理机制设计、监督管控安排。3.保障股东意志有效落实，保证投资取得预期效果。

案例六：董事履职不规范（某企业在香港被诉案）

2013年7月5日，6名小股东向香港高等法院起诉，控告某央企20名现任及前任董事，追究其决策以高价买某矿业公司煤矿资产的责任。

• 起诉三方面内容：1、交易本身是否具有合法性；2、信息披露是否违规；3、公司董事是否履行勤勉尽责义务。

• 2013年7月18日，“小股东维权发布会”在京召开。

• 发布：1、资产被高估；2、两个矿的探矿权收购前已失效；3、原合同中该矿业公司承诺保证煤矿拥有采矿权等，若无则算违反承诺，应解除合同；4、未披露该交易，违反港交所规定。

据称，该矿业公司煤矿资产10亿做价上市失败后，欲以52亿出售给另一企业也未成功。但不久后，该央企以123亿“不可思议”高价收购了相同资产。所有的董事都了解交易相关信息，参与了决策，应为此违法交易的决策负责。

结局：2014年1月，法院否决原告更改诉讼请求的要求，原告撤诉。

案例七：董事的法律责任（康美药业财务造假案）

曾经作为中医药行业的领头羊，康美药业2016年至2018年连续3年财务造假约300亿，严重损害了投资者的合法权益。

2018年底，证监会启动了针对康美药业财务造假的调查。2020年5月13日，证监会作出行政处罚。

• 对康美药业公司实际控制人、21名董监高人员分别处以罚款，对相关人员采取市场禁入措施；

• 其中，对历任的5名独立董事给予警告，并分别处以20万元、15万元的罚款；

• 将康美药业及相关人员涉嫌犯罪行为移送司法机关。
2020年12月31日，11名投资者就康美药业证券虚假陈述责任纠纷，对康美药业公司，以及多名董监高人员提起诉讼。

2021年11月12日，广州中院一审判决，相关被告承担投资者损失24.59亿元。

• 康美药业作为上市公司，承担24.59亿元的赔偿责任；

• 马兴田夫妇及4名董监高人员策划实施财务造假，属故意行为，承担100%连带赔偿责任；

• 其他13名董监高人员虽并未直接参与财务造假，但未勤勉尽责，均在财务报告中签字，按过错程度分别承担20%、 10%、5%的连带赔偿责任；

• 其中，历任的5名独立董事被判承担民事赔偿连带责任：

• 3人承担10%连带责任（折合2.459亿元）

• 2人仅在《2018年半年报告》中签字，承担5%连带责任（折合1.2295亿元）

2021年11月17日， 广东佛山中院对马兴田等12人操纵证券市场案公开宣判。

• 马兴田被判有期徒刑12年，并处罚金120万元（违规披露、不披露重要信息等犯罪行为）。

2022年1月10日，广东省高级人民法院作出终审裁定，驳回上诉，维持原判。

启示：一是公司法、上市公司治理准则等规定了董事的责任。二是董事应当对董事会的决议承担责任。三是董事会决议违反法律法规或者公司章程、股东大会决议，造成严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任。

案例八：南方电网治理结构范本

（一）坚持加强党的领导与完善公司治理相统一，建立法人内部治理新机制

在完善公司治理中加强党的领导，正确处理党组（党委）和董事会、经理层等治理主体的关系，形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

一是以“一张清单”准确界定权责。构建《治理主体权责清单》，纵向覆盖25个业务领域、35个一级业务、131个具体权责事项，横向集成“三重一大”事项分类、行权主体、行权方式、行权路径等核心要素。其中，党组直接决定35项党的建设等方面重大事项、前置研究讨论55项重大经营管理事项，确保党组既把好方向又不包办代替。

二是以“两个原则”优化决策流程。坚持“法定事项不授权”，董事会授权董事长、总经理非法定事项53项，在保证决策质量的前提下提高决策效率，更好适应市场变化。坚持“授权的一般不前置”，对于政策要求明确、具体标准清晰的36项授权事项，党组不再前置研究讨论。

三是以“三种方式”创新前置程序。集团公司党组通过“制度审议”实现对同一类型事项的统一把关，通过“综合审议”实现对同一批次事项的总体把关，通过“一事一议”确保前置研究讨论“不留死角”，把关议题大幅减少50%，有效防止前置研究讨论“事无巨细”，确保党组更加聚焦谋大事、议重点。

（二）坚持精准授权与优化集团管控相衔接，形成法人层级治理新路径

把握好母子公司间关系，在法人层级间建立集权有道、分权有序、授权有章、用权有度的授权体系，更好发挥集团治理效能。

一是用“模型+清单”因企施策精准授权。基于战略地位、产权关系、行权能力等六个维度建立模型，评估确定“一般”“适度”“高度”“充分”四种类型，一企一策解决权责配置“一刀切”问题。修订完善《法人层级权责清单》，确保“隐形权力显性化”“清单之外无权力”。加大放权力度，总部下放53%的权责事项，为子企业权责配置留足空间。

二是用“管理型+治理型”推进分类行权。对于落实党中央、国务院重大决策部署，以及服务国家重大战略的事项，坚持“管理型”行权，加强管控要求的执行力、业务监督的穿透力。对于经营决策事项，大力推动“治理型”行权，依托外部董事和股东代表把股东意志转化为内部管理要求，充分尊重子公司市场主体地位。

三是用“方案+标准”有效落实子企业董事会职权。在全面实现88家子公司董事会应建尽建、外部董事占多数基础上，按照“一个方案、一套标准、分批推进”的思路推动职权落实。通过系统制定工作方案，细化127条到位标准，明确76项佐证材料，指导子企业配套制定差异化实施方案，结合实际分三批有序推进落实。四是用“契约+指引”大力支持子企业经理层行权履职。在全面推行经理层成员任期制和契约化制度的基础上，制定《子企业董事会授权指引》，明确可授权事项27项，指导子企业董事会对经理层定权力、给压力、添动力、真兑现，支持经理层全力以赴“谋经营、抓落实、强管理”。

（三）坚持治理基本规则与尊重治理结构差异相结合，开创治理全覆盖新局面

结合基层企业不同治理结构，创新明确具体路径，将党的领导落实到全系统、各环节、最基层。

一是对于各级各类公司，以“一套范本”实现全覆盖。聚焦“子公司和分公司、董事会和执行董事、党委和党支部”三种区别，细分六种不同治理结构，形成涵盖公司章程、重大事项决策权责清单和治理主体议事规则的公司治理范本，适用范围覆盖所有非标准治理结构公司。

二是对于分公司，以“两个适度”确保党委总揽不包揽、到位不越位。坚持“双向进入、交叉任职”领导体制，探索党委班子和经理层成员适度分离，避免高度重叠，确保发挥各自功能作用。注重党委发挥领导作用与支持经理层依法行权履职适度平衡，重大经营管理事项经党委前置研究讨论后由经理层决定。

三是对于设执行董事的企业，以“两个统筹”防止“个人说了算”。统筹“党委书记和执行董事”，明确党委书记和执行董事一般由一人担任，更好发挥党的领导作用。统筹“法律地位和政策要求”，执行董事的法律地位与董事会相同，但如简单将董事会职权照搬至执行董事，不符合国有企业“三重一大”集体决策的政策要求。因此，在权责配置时，将经理层选聘权、业绩考核权、薪酬管理权等不适合经理层自身决策的事项提级至出资人决策。重大经营管理事项经党委前置研究讨论后由经理层决定。“三重一大”以外的事项由执行董事负责。

四是对于设党支部的企业，以“两个推动”打通贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”。推动具有人财物重大事项决策权的企业党支部发挥把关定向作用，重大经营管理事项及干部管理权限范围内的人事任免事项由党支部委员会前置研究讨论。推动内设机构党支部发挥战斗堡垒作用，制定《基层党支部议事清单》，推进党支部工作与“三基”建设、业务工作深度融合。

最后，我对构建科学高效的集团公司治理体系的理解：

一是党的领导进一步加强，国企姓党、国企为民特征明显。

二是进一步规范了、保证了国资委作为出资人(股东)的投资回报。

三是进一步明晰了、协调了出资人（股东）与企业的利益关系。

四是是重新配置了企业各治理主体权责利关系

五是是协调企业内各利益集团的关系。包括对经理层与其他员工的激励，以及对高层管理者的制约。有助于处理企业各集团的利益关系，又可以避免因高管决策失误给企业造成的不利影响。

六是遏制了不正当管理。保证了企业合法合规、健康有序发展。