◎作者｜王贵海 朱学芳
分析国外典型数据开放模式，对我国的数据开放研究与实践有着非常重要的借鉴意义。本文作者梳理出三种国外典型的数据开放模式，并对三种模式在国内的实践进行分析。
国外典型数据开放模式概况
国外现有的数据开放模式非常丰富，从不同的视角可以得到不同的模式分类。从合作的视角看，可分为政府间合作模式、政企合作模式、政与民众合作模式、跨区域合作模式等。从主导角色视角看，可分为政府主导模式、民众主导模式、行业协会主导模式等。从具体实践的视角来看，现在已经形成了许可使用模式、关联数据模式、需求导向模式、价值共创模式等。
这些数据开放模式从不同的视角看，都对数据开放的开展与实施起到了重要的推动作用，但是哪种数据开放模式更具借鉴价值是一个值得考虑的问题。因此，本文利用最新版的数据开放晴雨表(The Open Data Barometer) ，对排名前10位国家所采用的数据开放模式进行梳理和分析，认为国外最具典型性和影响力的数据开放模式主要有三种，分别是政府主导模式、公众参与模式和政企合作模式。
政府主导型数据开放模式
政府主导模式是指政府在数据开放活动起到主导作用，政府会对数据开放活动进行统筹规划，注重顶层设计，完善相关的政府法律，然后自上而下，层层推进，实现政府数据开放的统一部署。政府主导的数据开放模式因为有了政府的支持，所以在数据开放初期有较强的动力，能够让数据开放活动在较短的时间内走上正轨。
特点：政府统一规划，自上而下进行推动；强大的政策法规支持，发布开放动议与行动计划；建立和升级统一数据开放平台，成立开放数据机构；建立协作机制，推进国际合作。
典型案例
采用政府主导模式数据开放的代表性国家是加拿大。采用这种模式进行数据开放的国家虽然不是政府开放数据的率先倡导者，但是在国际上权威的评估体系中一直处于领先地位。根据开放数据晴雨表网站上的最新排名，加拿大政府开放数据已经由2013年的世界第10位上升到现在的世界首位。
在政府统一规划方面，加拿大政府从2011年开始将开放数据纳入开放政府工作当中，并将其与开放信息、开放对话进行统一的整合，形成了新的开放政府框架。加拿大在开放政府网站中分别设立开放数据、开放对话和开放信息模块，予以重点运营和维护。2014年发布《开放政府宪章——加拿大行动计划》，以默认开放、注重数据质量、无差别利用、改善治理、激励创新这5项内容为基础，设定了8项开放数据目标，并设置了相应的活动与时间节点。这些统一性的规划与行动，使加拿大政府开放数据迅速成为国际上的领跑者。
在开放平台方面，加拿大政府在加入开放政府数据的行列后，就建立并发布了政府数据开放门户网站data.gc.ca，提供各类核心数据集和数据使用工具。除了国家级平台外，安大略、温哥华等各省市也都建立了开放平台，并与国家平台互联互通。另外，加拿大还通过《加拿大开放政府指令》，要求政府部门上报相应的开放目录，供用户免费下载。
在保障机构方面，为了保障政府数据开放的顺利实施，加拿大政府专门成立政府数据开放的保障与监督机构，在各个政府机构内设立专门管理部门，并积极加入国际开放数据组织与管理机构。
公众参与型数据开放模式
典型案例
采用公众参与型数据开放模式的典型国家是英国。英国是世界上最早开展政府数据开放的国家之一，其在数据开放领域一直处于领先地位。由于社会公众参与的积极度较高，英国在开放数据晴雨表中的“公众与社会团体”和“影响力”评价因子方面，也曾获得全球第一的排名。社会公众参与政府数据开放的本质就是将不同的利益相关者引入数据开放全生命周期的交互过程，在交互过程当中，社会公众参与的价值定位、主体与责权以及实现机制是了解社会公众参与开放数据过程的核心维度。
从社会公众参与数据开放的价值定位来看，英国曾努力将社会公众参与数据开放活动上升到政策意志。在英国发布的数据开放政策中，都将社会公众参与放在较为显眼的位置，比如，2013年发布的《英国开放政府联盟行动计划》就将“公民赋权”一项作为重要内容而单独列出。同时，政府也在着力推动社会公众实质性参与数据开放的全过程。
从公众参与的主体与责权来看，作为政府数据开放先行者的英国，其较早成立了公共数据工作组、数据战略委员会及开放数据研究所等数据开放促进机构，并为不同的机构赋予了不同的权力和职能，从不同的角度吸引不同类型的社会公众参与数据开放活动中来。公共数据工作组主要负责公共数据资源的开放共享工作，数据战略委员会主要负责开放数据市场的拓展工作，其下设的开放数据用户组已经成为英国开放数据需求与供给的重要桥梁，开放数据研究所则主要聚焦于开放数据的商业化运作，其核心职能是牵头各类中小型创新企业、民间的社会组织、数据产品研发者等不断创新开放数据的相关业务，利用开放数据创造更多的商业价值。
政企合作型数据开放模式
政企合作型数据开放模式也称为商业化数据开放模式，是指政府将数据向合作的企业或第三方机构进行开放，而企业或第三方机构通过有力的人才储备和技术水平基于数据开发出高价值的数据利用产品或数据相关服务，并提供给社会公众利用。通过政府提供的公共数据与企业自身拥有的数据之间的互联互通，可以实现企业与政府之间的有利互补，从而能够让公共数据发挥出更大的价值，并且引导数据产业走进良性发展的轨道。
典型案例
采用政企合作型数据开放模式的典型国家是美国，其为开放数据的增值服务提供了非常好的外部环境。在政策方面，从《阳光下的政府法》到《开放政府指令》，都在允许和鼓励企业或第三方机构对开放数据进行复制、开发、出售等增值活动。美国在数据开放的政企合作方式主要有三种，分别是政府主导型、企业主导型和政府主导市场化运作。
政府主导型的政企合作，主要通过开展开放数据创新应用竞赛和合作共建试点项目等形式来实现。2015年，美国纽约市政府举办了名为Big Apps的移动程序设计大赛，通过高额的奖金吸引相关的专家、企业家、研究团队等利用开放数据开发新的应用App，同时解决纽约市政府面临的四个挑战性问题，该项比赛还吸引了大型企业的赞助。另外，美国政府举办的“美国公民黑客日”活动也吸引了大量的技术公司、软件开发者等的积参与，以解决美国政府、各州市及社区面临的挑战。
企业主导型的政企合作模式是指企业主动向政府全部或部分开放其所拥有的各类数据，以便政府利用这些微观的数据来实现宏观的决策。企业主动开放其相关数据的目的是推动数据的共享和流动，只有不同的数据实现互联互通，才能实现数据的价值。2015年，Airbnb公司就曾主动向社会开展了有限的数据开放活动，将匿名者提供的上千份租房数据信息贡献出来，包括房间类型、出租频率、房东收入等，这些数据开放的主要目的为了宣传共享经济模式，并与政府和社会各界一起商讨创新的监管模式。
国外典型数据开放模式在我国的实践
我国现在所采用的数据开放模式更接近于政府主导模式，但与其他国家的政府主导模式又略有不同。我国公共数据开放最初是由各级地方政府率先尝试展开，先后建立了各省市级的公共数据开放平台，并出台各省市级的公共数据开放规则，然后国家才开始重视数据开放工作，并出台一系列相关的政策法规。
图1：政府主导模式数据开放平台总体架构
2016年，国务院办公厅发布的《政务信息系统整合共享实施方案》明确规定，将构建公共数据开放网站平台作为加速政务信息系统整合共享的重要事件，同时要求建立公共数据开放目录。
此后，上海、浙江、成都等省市先后建立了公共数据开放平台，除了发布核心数据集以外，还提供元数据集、分析和利用工具等内容。这些平台一般由政府部门统一规划和建设的，整体性和协作性较强，其一般架构如图1所示。从图中可以看出，省级公共数据开放平台统一编制开放目录，建立评价数据体系，下属各地方机构根据省级的要求制定本级的开放目录与数据集，从而保证数据自上而下的一致性。这种统一性是政府主导模式最重要的特征。2017年以后，国家更加重视数据开放工作，先后出台了一列系相关的政策法规以推动公共数据开放进程，同时也提出了一系列要求。由此可见，虽然我国现在还没有完全建立起国家级的公共数据开放平台，但是各省市级公共数据开放工作中，政府起到了非常重要的主导作用。
公众参与型数据开放模式在我国的实践
我国的数据开放模式主要以政府主导模式为主，社会公众对于政府监督的意识普遍不强，数据开放意识也较薄弱，因此社会公众对于数据开放活动并没有起到太大的推动作用，而主要是由政府引导社会公众利用这些开放数据。但是，我国对于公众参与型数据开放模式也进行了相应的探索，其形式主要有三种。第一种是举办各类开放数据应用创新大赛。第二种是向社会公众直接开放数据，各级政府和相关部门在智慧城市的建设过程当中，建立便民数据应用平台。第三种是引导社会公众积极参与政府的决策咨询。
政企合作型数据开放模式在我国的实践
国外典型数据开放模式对我国的启示
我国现阶段实施的数据开放模式虽然更接近于政府主导型，但其与典型的政府主导型数据开放模式又有明显的区别。数据开放发展较好的国家，一般都已形成较为完备的数据开放政策法规体系，并定期发布相应的行动计划，同时建立相应的监督机构来促进计划的有序推进。我国的数据开放工作想要步入可持续性的良性发展轨道，其首要任务就是注重顶层设计，加强与数据开放相关的政策法规体系建设，积极推进国家级数据开放平台的构建。同时，也应该积极的制定国家层面的数据开放行动计划，并保障计划的有效实施。另外，我国也应该加强数据开放的国际合作，从而加速我国数据开放工作的步伐，并提升我国数据开放活动在国际上的影响力。
公众参与型数据开放模式对我国的启示
我国所采用的数据开放模式之所以不是公众参与型，主要原因是我国公众的数据开放意识普遍薄弱，大部分社会公众都习惯于被动接收政府发布的各类数据和信息。虽然近几年国内对于公共数据开放工作的积极推进让部分公众对数据开放有了一定的了解，但是公众对于开放数据的利用率仍然不高。因此，提升社会公众的数据开放意识非常必要，因为他们是开放数据的最终受众群体。根据国外的相关经验，我们可以考虑加大数据开放的宣传力度，拓宽宣传渠道。同时，政府也应该注重与社会公众的互动，在各类政策法规实施前，广泛征求社会公众的意见，着力培养公众的信息权力意识。此外，也可组织各类开放数据竞赛，在提供更具吸引力的奖励的基础上，增加参与者的获奖比例，并在赛前提供免费且优质的培训，从而促进社会公众对于开放数据的利用。
政企合作型数据开放模式对我国的启示
我国现阶段虽然没有采用政企合作的数据开放模式，但是政企合作模式在很多方面非常适合我国的数据开放工作。国内现有的公共数据开放平台大多“重数量，轻利用”，所以平台功能并不完善，数据质量也没有得到较好的控制，很多数据根本达不到开放数据的三星级标准。而相关企业的加入会让这一情况得到明显改善，这是因为，企业想要让数据产生更大的经济效益，需要开发出更加实用的数据产品，而优质的数据产品必然以高质量的数据作为基础。并且，企业的加入更容易让数据开放过程中的知识产权问题得到有效解决。因为企业在与政府进行合作过程中，必然会以合同的形式来明晰相关数据及产品的产权归属问题，从而减少相应的产权纠纷。另外，我国的数据开放始终无法摆脱处于中心位置的数据开放平台的控制，该中心一旦出现问题，整个数据开放系统皆会受到负面影响。企业的加入会在很大程度上缓解这种“单点故障”问题，其可以通过直接提供数据产品的方式，降低平台和数据的各类安全风险。在实际操作过程中，我们也应该明确政府和企业的关系为合作关系，而非雇佣关系，企业在合作过程中的目标是政、企、民的三方共赢，而非单纯的逐利。
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