3月13日,美国总统拜登、英国首相苏纳克和澳大利亚总理阿尔巴尼斯,在美国西海岸最重要的海军基地圣迭戈共同宣布了美英澳核动力潜艇合作(AUKUS)协议的具体计划。
这项已启动一年半的合作,历经美法外交争端、周边国家反对等波折后,终于走上“正轨”:澳大利亚政府将在2030年代获得美制核潜艇及部分生产技术。其成本是:20年以上漫长的合作周期,2680亿美元到3680亿美元开支,以及为美国核潜艇部队长期在澳驻泊建造基地。澳大利亚前总理保罗·基廷直言,这是该国百年来“最糟糕的决定”。
“问题和风险确实很多。”新南威尔士大学荣休教授凯雷·赛耶对《中国新闻周刊》指出,澳大利亚参与AUKUS与该国发展国防工业的野心有关,但协议具体推进将面临诸多现实困难。不过,考虑到终止协议的“沉没成本”,三国政府不能不将此继续下去。这其中涉及政客、政党的“选票利益”。
过去30年,赛耶一直是澳大利亚国防及外交政策界最具影响力的亚太事务专家之一。他曾在澳大利亚各主要军事院校和科研机构任职,包括担任澳大利亚最大的三军军事学院澳大利亚国防军学院(AFAD)教授、政治学院院长。赛耶亦曾任约翰·霍普金斯大学国际关系杰出客座教授,及美军太平洋司令部高级研究职务。他多次作为澳方代表参加香格里拉对话会,并为东盟多国政府提供顾问服务。目前,赛耶仍以《外交官》杂志专栏作家等身份活跃于亚太政策界。
3月16日,赛耶接受了《中国新闻周刊》专访。赛耶认为,从长期战略上考量,澳大利亚不会、也不能对美国亦步亦趋,更不会同意将AUKUS、美日印澳四边机制(QUAD)等伙伴关系发展为“印太北约”。
3月13日,美国总统拜登、英国首相苏纳克和澳大利亚总理阿尔巴尼斯在圣迭戈海军基地共同宣布了AUKUS协议的具体计划。(图片来源:美国国防部)
“美国不愿牺牲自己,澳大利亚主动出资”
中国新闻周刊:对本就拥有核潜艇的美国、英国来说,AUKUS协议的主要价值在于强化其在亚太地区的战略存在,但澳大利亚为什么需要AUKUS,需要核潜艇?
赛耶:澳大利亚是一个海洋国家,极度依赖海上交通线,在经贸上依赖东亚和东北亚国家。中国大陆是我们最大的贸易伙伴,然后是日本、韩国、中国台湾地区等,再之后是东南亚。现在,澳大利亚认为,因为地区紧张局势,这些交通线已经不安全了。这是澳大利亚希望提升国防能力的内因。
对澳大利亚来说,AUKUS不只是核动力潜艇,而是一个长达几十年的合作。澳大利亚希望和美国在国防工业上展开密集的合作,发展人工智能、量子技术、超高音速飞行等关键技术,在制导武器和水下平台等领域实现现代化。总的来说,这是为了国防科技水平的全面升级。
此外,AUKUS协议对澳大利亚国防工业也有巨大影响,因为它能创造约两万个就业机会,特别是有助于南澳、西澳的发展。任何政党都希望赢得这些州的选举,所以能给当地人提供工作机会很重要。正因为如此,AUKUS本是澳大利亚上一届政府的动议,但现在得到了工党新政府的认可。如今,推进AUKUS是澳大利亚两党的共识。
中国新闻周刊:有澳大利亚媒体报道称,澳大利亚长期寻求核动力潜艇技术,但美国军方和军工业界其实没什么兴趣。是这样吗?现在美方的态度为何转变了?
赛耶:在AUKUS协议发起之前,美国国防及军工界有一种常见观点:美国国防工业本就没有以军方希望的速度和效率建造核潜艇。在此背景下,美国不能以牺牲自己的核潜艇建造周期为代价,向澳大利亚提供潜艇。
但AUKUS提供了新的解决方案:作为协议的一部分,澳大利亚工人被送往美国造船厂。在第一个合作周期,美国将在2030年左右向澳大利亚交付三艘弗吉尼亚级攻击型核潜艇,而参与建造的澳大利亚工人们将在此期间获得核潜艇制造技能。简单来说,是澳大利亚政府出资扩大了美澳未来的潜艇生产能力,而不是澳大利亚占用美国的生产资源。
当然,如果特朗普这样的人再次担任美国总统,美澳目前的军工科研合作可能会面临挑战。美国国会一直有声音认为,美国对澳大利亚获得尖端国防技术应当有所限制,所以这方面的合作升级依然面临挑战。
“如果经济下行,这就是政治包袱”
中国新闻周刊:如你所言,目前AUKUS的计划,要完全落地,需要二三十年的漫长周期,并可能需要美国国会在此期间进行新的授权。同时,这又是澳大利亚史上最昂贵的军工交易。澳大利亚国内对推动AUKUS的共识能持续这么长时间吗?
赛耶:有句话说,“在政治上,一周已经是很长的时间。”AUKUS面临的长期挑战很多。首先,如果特朗普于2024年再次当选美国总统,或者美国在未来再次选出一位孤立主义、“美国优先”的总统,影响不言而喻。特朗普甚至觉得他可以在24小时内结束乌克兰的战争,他会主张美国不应该介入各种地区问题,认为美国不应该为此投入资源。
对澳大利亚而言,更确定的风险是:仅仅支付AUKUS协议中的核潜艇项目费用,每年就要花去澳大利亚年国内生产总值(GDP)的0.15%。这意味着必须显著增加国防开支,事实上超过现政府承诺的“占GDP2%”的水平。澳大利亚还需要为美国核潜艇未来的驻泊建造配套设施。
目前,澳大利亚政府在考虑削减常规军备,比如减少坦克,但反对派不同意。还有一种可能是削减公共福利支出,影响医疗保健和养老补贴。如果全球经济发展向好,澳大利亚持续繁荣,这一切都不是问题。但如果经济下行,这将成为一个政治包袱,也就是所谓“屁股口袋”问题:裤子后面的口袋是人们放钱包的地方,当选民被迫掏出钱包时,过高的国防建设开支很可能引起民众反对。
此外,澳大利亚国内有这样一种担忧:强化和美国的同盟,是否会将澳大利亚卷入美国的对外战争?美国入侵伊拉克时,澳大利亚的民意调查显示,民众认为澳大利亚面临的最大威胁就是美国,因为美国使澳大利亚陷入一场远在中东的战争。如今澳大利亚的民意“逆转”,在政治选举中,对中国过度的担忧和攻击是不正常的。未来这并非不会改变。
虽然我们分析了很多挑战和风险,但我不能不说:AUKUS一旦开始,就会被坚持到底,因为其沉没成本涉及澳大利亚和美国的深层利益。我们刚才提到,AUKUS能为澳大利亚南部、西部地区带来两万个就业机会。但反过来说,如果结束合作,意味着他们会失业。这也是政党难以负担的政治风险。
“澳大利亚不会直接跳出来追随美国”
中国新闻周刊:印度曾经通过租借和购买的方式引进核潜艇,现在澳大利亚也将获得核潜艇,这是否会导致印度洋及亚太地区的新一轮军备竞赛?上世纪初,拉美国家曾经发生过争相购买战列舰的军备竞赛,但事实上该地区没有任何国家有装备战列舰的需要。这种情况会在亚太地区重演吗?
赛耶:你不觉得军备竞赛已经开始了吗?这是一个安全困境,让澳大利亚感到不安。我们也看到,日本的国防预算增加了一倍。不过,我想这种军备竞赛将是有限度的。
我们刚才讨论过拥有核潜艇的经济成本,对澳大利亚而言尚且很高。可以说,除了已经或已计划拥有核潜艇的国家之外,该地区没有其他任何国家负担得起购买、租赁及运作核潜艇的成本了。至于建立起自己的军工产业,即使是澳大利亚,军工产业建设也面临一个关键问题:可持续性。你获得了先进的制造技术,建立起了生产线,但是能维持订单吗?
既然不能开展军备竞赛,我们如何缓解安全困境呢?现在的问题是,印太地区各国已经停止了很多定期军事对话和高层军事对话。我们需要进行更多的双边、多边安全接触,尽可能避免对对方军事行动、军工计划的误判。
看看新西兰,新西兰从20世纪80年代开始就有长期的“拒核”政策。现在他们告诉澳大利亚:如果澳大利亚装备核动力潜艇,这些潜艇在新西兰将不受欢迎,不能进入新西兰领海。
中国新闻周刊:有分析指出,AUKUS可能带来美澳共同防御条约的升级,甚至超出澳大利亚的国家利益需要。一些观点认为,美国会向澳大利亚推销“综合威慑”,促使澳大利亚对中国采取更多、更广泛的敌对行动,不仅是军事上,也包括在经济、政治等各类领域。你如何看待这些观点?
赛耶:这是一个很重要的问题。我想从“互换性”开始说。现在美澳军方致力于推动互换性,也就是说我们的军事系统及指挥系统可以迅速转换,无缝衔接。这将有利于AUKUS协议的落实。按照目前的合作协议,澳大利亚军官在美军的决策中处于非常高的层级。
但分歧也随之产生。伊拉克战争期间,一些高级别的澳大利亚军官就和美国同事有分歧,美军要轰炸某个目标,澳大利亚人认为这是攻击平民。针对亚太地区的一些紧张局势,我们主张先自行评估每一件潜在风险事件,而不是直接跳出来追随美国。澳大利亚必须有自己独立的方式。
所以,我认为美澳防务合作可能升级的部分只是具体的基地、部队轮换协议,以及有限的技术合作。从根本上说,我不认为美澳之间的共同防御会走向“印太北约”,即“对一个国家的攻击就是对所有盟国的攻击”。我不认为美国会这么做,澳大利亚更不会同意,澳大利亚不会在军事上支持“先发制人”。
“中澳关系可以‘摸着石头过河’”
中国新闻周刊:在3月13日的仪式上,澳大利亚总理阿尔巴尼斯没有直接提及中国,显示出和拜登、苏纳克略微不同的态度。此前,他也表达过修复对华关系的立场。但是,未来数十年,中澳关系都将面临AUKUS这个难题。在此背景下,澳大利亚政府将如何重塑其对华政策?澳大利亚在中美之间的“站位”,将会更接近“英国模式”还是“德法模式”?
赛耶:中澳关系正在艰难恢复的过程中。澳大利亚需要中国游客,希望与中国保持更密切的社会交流,澳大利亚企业都希望重返或进入中国市场。如你所言,我们已经开始了一些部长级会晤。阿尔巴尼斯总理说,如果他被邀请访问中国,他会接受邀请。已故中国领导人邓小平说过“摸着石头过河”,我们现在也可以探索着来。
我认为,与美国结盟不会阻止澳大利亚和中国发展健康的伙伴关系。澳大利亚一直保持独立的外交政策。1972年,美军试图通过轰炸河内迫使当时的北越达成和平协议,澳大利亚政府强烈反对美国的行为。我们刚刚提到的伊拉克战争也是如此。对特朗普政府退出跨太平洋战略伙伴关系协定的行为,澳大利亚也不支持。
现在澳大利亚总体的外交战略是:我们认为自己是中等强国(middle power),要有更强的能力来影响大国。所以有时我们表现得比以前更强硬。当然,话说回来,我们曾对特朗普政府的各种决策都深感不安,可是不能不和美国合作。这也是现实。
另一个现实是,澳大利亚有自己的选举周期,保守派和自由派之间的两极分化加剧。在选战中,为了国内、政党的政治利益攻击中国是令人愤慨的,这也严重伤害了澳大利亚的华人社区。这是我们自己必须改变的问题。
但在这一点上,澳大利亚社会依然有其底线。特朗普政府时期,美国国务卿蓬佩奥事实上发起了一场反对中国的意识形态运动,澳大利亚人认为这是过分的。堪培拉政策界的共识是:如果你想通过告诉你的对手“我要改变你政体”的方式去对话,你什么都得不到。
总的来说,我不能给你一个确定的答案,但我认为中澳关系问题都是一些具体问题。从1972年关系正常化以来,中澳之间没有什么不能达成谅解的事情。现在我们有经贸问题、有安全担忧,这必须得到解决。如果暂时不能解决,我们可以先接受这种状况,直到提出更合适的方案,或者积累更多的战略互信。澳大利亚依然是一个独立自主的国家,我对中澳关系保持乐观。未来5年、10年,我们的关系应该会比之前有所好转。
(来源:中国新闻周刊)
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