地级市该不该撤销？最近竟然又成为了人民群众热议的焦点。原因是最近新闻里报道了国家机构改革的方案，很多人就认为这次改革会不会涉及撤销地级市。其实这根本就是两回事儿，是否撤销地级市属于行政区划改革，而新闻报道的内容是政府机构改革。关于撤销地级市的问题，早在十多年前就在坊间热议了。城镇规划君何方洪记得在2006年3月，多位全国政协委员呼吁取消地级市，并纷纷表示撤销地级市是大势所趋。理由是我国《宪法》里根本就没有地级市这个行政层级，且地级市的存在增加了行政成本，让省里的精神特别是财政支持不能很好地贯彻到县或县级市，不利于提高行政效率。
因此，长期以来呼吁撤销地级市的声音一直存在。城镇规划君何方洪认为，地级市的“市管县”体制对推动我国城乡一体化发展起到了非常重要的意义，也培育出了一大批带动力强的中心城市。但是地级市的存在又的确造成了我国行政层级数量的增多，影响了行政效率。今天，城镇规划君何方洪就来认真研究分析关于撤销地级市减少行政层级实行省直辖县市的可行性。
一、我国的行政层级数量演变情况
行政层级的设置是国家行政管理体制的重要组成部分，对国家的经济发展、政治稳定等具有重要影响和深远意义。为了提高行政效率、促进经济社会发展，目前世界上绝大多数国家的地方行政层级设置都比较少，以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。我国的行政层级随着我国经济社会的发展在不断变化，从秦汉的一二级，到建国初期的五级，后来改为虚四级（地区为虚一级），再到撤地设市后的实四级。
新中国成立后，《宪法》第三十条规定我国的地方行政层级分为“省—县—乡”三级，而现实中实行的是“省—地区—县—乡镇”的“虚四级制”，其中地区是虚的，是省政府的派出机构，而不是一级政府。因此，省和县都能建立人民代表大会，地区却不行。而在20世纪80年代初我国推行“市管县”体制，1982年在江苏、辽宁进行地级市领导县的体制改革试点，常熟市就是我国实施“市管县”体制后诞生的第一个县级市，1983年在全国大面积试行。
市领导县体制在我国行政层级体制中已经占据了主导地位。目前，大多数省区都是实行“市管县”体制。撤地设市以后，地级市就成为一个正式层级加入我国的行政结构中。与之前的作为省级机构的派出机构—“地区”设置相比，为了与上级相应机构对应，地级市增加了一级完整的行政机构。因此，我国的地方行政层级完全变成了4个层级，即“省一市（地、州)一县—乡镇”，少数地区在县与乡镇之间还派生出第5级管理层—相当于行署级的既管县市又管地区的自治州以及区公所。比如新疆维吾尔自治区的塔城地区和阿勒泰地区的县市，均为5级管理层级，即“新疆维吾尔自治区—伊犁哈萨克自治州—塔城地区、阿勒泰地区—县市—乡镇”5级；又比如河北省赵家蓬区公所，实行的是“河北省—张家口市—涿鹿县—南山区（赵家蓬区）—河东镇、蟒石口乡、大河南镇、谢家堡乡”5级。
当然也有3级管理层级的省级行政区，比如新疆生产建设兵团实行“新疆兵团—师市—团镇”3级，重庆直辖市实行“直辖市—县区—乡镇街道”3级；海南省、河南省和湖北省则实行4级与3级并行的情况，这三个省除了正常的地级市4级管理层级外，还有一些省直辖县级行政区实行3级管理体系，比如河南省直辖县级市济源市，湖北省直辖县级行政区天门市、仙桃市、潜江市和神农架林区，海南省直辖东方市、琼海市、万宁市等县市。如此繁多复杂的行政管理层次，居世界之最。
二、关于我国行政层级改革的必要性分析
但凡学过现代公共行政学理论的朋友都知道（城镇规划君何方洪大学一年级的时候学过现代公共行政管理学课程），行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。行政组织的结构包括纵向结构与横向结构两个方面，其中行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系，也就是行政层级的架构问题。
行政层级的架构设置科学与否，是对一个国家的行政治理体系和治理能力的直接体现，当然这也跟各个国家的国情和体制相关。国情不同、体制不一样，行政架构和行政层级设置也就不同。通常来说，政府层级过多肯定会造成以下问题的：
一是政府行政信息的上下传递不够畅通，信息传递的成本就会相应地增大；层级过多后，下情难以及时准确地上达，上情难以及时准确地下达，这很不利于提高政府政策信息传递的准确性、有效性。
二是权力运行机制不畅通，地方尤其是基层的自主权难以得到落实。尤其是中间层级过多后，中间层级会对上级政策进行变通，而对下级进行一些限制和创新性的制度，导致最高级的政策在基层落实时会走样、变样，甚至会打折扣。
三是不符合现代信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势，不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高行政效能。行政层级过多后，每一级都会有一定的审核把关和审批权力，导致审批权多级分布，出现层层审批的情况，影响了行政效率的提高。
四是既造成人力、物力、财力的浪费，又影响整个行政管理的运行。行政层级过多，自然就是出现财政供养人员的增多，从而出现人浮于事、相互推诿扯皮、行政成本过高的问题，产生官僚主义弊端。
五是不符合国际上行政层级的改革发展方向，造成行政成本上升和管理绩效下降。国际上的行政层级的改革方向基本上都是向着扁平化、大部制的方向开展，世界上绝大多数国家都是二级或三级管理层级，甚至有一级管理层级的情况。即便是一些层级过多的国家，也在积极推进减少行政层级的改革，压缩行政层级，提高行政效率。
随着社会主义市场经济体制的建立，以及社会经济的发展和管理手段的提高，我国的地方行政区划在管理层级、管理幅度、管理规模等方面的弊端逐渐显露出来。因此，我国已经到必须进行调整和改革的时期。减少行政层级是我国行政体制改革最重要的方面之一，撤销地级行政区而实行省直管县体制改革的目的就是减少行政层级，使行政组织结构“扁平化”，提高行政组织运行效率。因此，开展撤销地级市实施“省直管县”体制改革是十分必要的。
三、关于减少行政层级撤销地级市的理由分析
有些专家和网友认为，我国之所以无法压缩行政层级，主要原因是不能撤销地级市这一层级。因为撤销了地级市，就会导致一个省要管辖一百多个县市，根本就管不过来。城镇规划君何方洪是不赞同以上观点的。主要有三个方面的原因：
一是宪法中没有地级市这一行政层级。事实上，我国的宪法并没有将地级市作为一个行政层级来规定，因此，严格说来，目前的“市管县”模式并不符合宪法，虽然这种模式有其产生和存在的历史意义。
二是众多的地级市存在“小马拉大车”问题。其实“市管县”是否符合宪法已经没有争议的必要，或者说至少不是目前要实行“省直管县”的真正原因。其重要原因在于“市管县”“管”走了县的相当一部分财政收入而导致小马拉大车的现象发生。
三是不存在省管不顾来县的问题。关于撤销地级市后省管辖不过来众多的县市问题其实是个伪命题，因为在古代由于通讯工具的落后，一个省管辖上百个县的确有难度。但是现在通讯工具发达后，远程视频会议、在线办公、一网通办等方式已经实现了超远距离办公的需求，飞机、高铁等交通工具拉近了县市与省会城市之间的距离，所以一个县完全可以直接管辖上百个县市。如果一个省因撤销地级市后管辖的县市过多，完全可以分成两个省来管理，这样新增一个省直机关的编制数还不到撤销所有地级市财政供养人员编制的十分之一。
四是现在我国的293个地级市中，除了东莞市、深圳市、珠海市、厦门市、广州市、汕头市、石河子市、中山市、三亚市、嘉峪关市等适域地级市外，其余的地级市均为广域地级市。这些地级市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。大量所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。
四、关于我国行政层级改革的设想及建议
（一）我国行政层级改革的国家使命和要求
城镇规划君何方洪已经在前面详细分析了过去我国设置四级或五级行政层级的原因，主要是因为以前我国政府管理的信息化和网络化程度不高，交通工具也不发达，以前没有高铁，机场也很少，而我国地域面积大（国土面积排名世界第三）、人口多（总人口排名世界第一），导致我国的政府管理难度极大，与国外任何国家都没有可比性（世界上国土面积跟中国一样大的国家，人口都不足中国的四分之一；而人口跟中国一样多的印度，国土面积却不足中国的三分之一）。因此，为了增进政府管理的信息沟通和保证行政层级节制，我国不得不增加设置中间行政层次的地级行政区，包括地级市、自治州和地区。
但是随着我国现代科技的发展，交通工具的改善（高铁公交化、机场建设密度增大），极大地改进了我国行政信息沟通的状况，这也为我国减少地方政府管理层级、促进地方政府贴近基层提供了客观可行性。经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。在这样的背景下，我国将推进国家治理体系和治理能力现代化，因此有必要适当地减少地方行政层级设置，促进地方政府从善政逐渐走向善治。
（二）我国可借鉴的压缩行政层级的试点经验
针对我国地方行政层级设置过多的现实问题，我们既可以借鉴国外地方政府治理的成功经验，也可以借鉴我国已经试点的经验。
一是借鉴重庆直辖市的模式。重庆直辖市不同于北京直辖市、天津直辖市和上海直辖市的都市型直辖市模式，而实行中小省规模的“直辖市—县区—乡镇街道”的三级管理层级（重庆市的规模相当于一个中等省份），重庆直辖市模式从1997年以来已经试点了26年了，取得了十分显著的成效，让重庆直辖市经济得到了飞速发展，具备在全国推广的条件了。
二是借鉴直筒子地级市的模式。我国目前还存在四个“直筒子”地级市，分别是广东省东莞市、中山市，海南省儋州市，甘肃省嘉峪关市。所谓的“直筒子”地级市，又叫“不设区的地级市”。就是指地级市下不设县级行政区，也就是地级市不下辖县和市辖区，不代管县级市，直接由地级市下辖乡镇和街道。直筒子地级市模式适用于市域面积较小的地级市，通常都是由县或县级市升格而来的地级市。“直筒子”地级市减少了县级层级，也算是我国压缩行政层级的一种优秀经验，城镇规划君何方洪认为这是最成熟的经验，也值得在一些小地级市推广。
三是借鉴浙江省龙港市的模式。2019年由浙江省温州市苍南县下辖的龙港镇升级为县级市龙港市，龙港市便成为了我国第一个也是目前唯一的一个不设乡镇街道的县级市，因为龙港市是全国唯一实行“大部制、扁平化”行政管理体制改革的县级市。自2019年9月25日挂牌成立以来，仅设6个党委机构、9个政府部门、1个群团部门，机构数量和人员编制仅为同类县（市、区）的40%。全市不设乡镇和街道，全面构建“市委—社区联合党委—网格党组织”的“市管社区”基层治理模式。龙港改革试点3年多来，相关改革已经取得了一定成效，城镇规划君何方洪认为值得在全国推广。
（三）关于我国压缩行政层级的改革设想建议
从城镇规划君何方洪上述总结的压缩我国行政层级的试点经验，我认为有一条可供参考的压缩行政层级的改革思路：适当缩小一些规模较大的省级行政区划的建制规模，实行市县分设分治，将乡镇政府改为派出机构（即虚一级的行政级，让乡镇一级变成准行政层级），将地方行政层级从四级制缩减为三级制和虚三级（实二级）。
1.适当缩小一些规模较大的省区规模，增设一批省级行政建制的设想
省级行政区在我国地方行政体制中居于十分重要的地位。适当缩小省区规模，就是要把少数大省（自治区）分解成为几个省（自治区），或者从几个省中划出一块再设一个省。
在现行地方行政区划下，我国新疆维吾尔自治区、西藏自治区和内蒙古自治区的土地面积高达100多万平方公里，这三个自治区的面积比整个欧洲除俄罗斯以外的所有国家面积都要大，目前欧洲面积第二的乌克兰只有60万平方公里，法国只有55万平方公里，西班牙仅有50万平方公里，德国35万平方公里，英国甚至只有24万平方公里，这些世界大国的面积甚至还不到新疆维吾尔自治区面积的三分之一；而人口方面，我国的广东省和山东省常住总人口都超过了1亿人，河南省接近1亿人，江苏省、四川省都是超过8000万人口的人口大省。随意一个省份的人口都超过了欧洲除俄罗斯以外的所有国家。
因此，我国要治理好这些地理大省和人口大省，就几乎相当于治理一个欧洲大国甚至是世界大国。由于我国的省级行政区管辖面积太大，或辖区人口太多，为了维持合理的管理幅度，就不得不增加行政层级设置，这样便导致我国地方行政效率低下，使得行政成本相应地上升。
所以从世界各个国家的行政区划设置、发展的经验和我国行政区划实际管理需要出发，我国的省级建制可以增设至40—50个，其中包括直辖市可增设至五六个左右，让我国直辖市总数达到10个，与我国的国家中心城市数量保持一致（我国目前确定及支持建设的国家中心城市数量为9个，分别是已经确定为国家中心城市的北京、天津、上海、重庆、广州和国家支持建设国家中心城市的武汉、成都、西安、郑州），即北京、天津、上海、重庆四个直辖市加上新增广州、武汉、成都、西安、郑州4个直辖市及东北中心城市沈阳。这从操作可行性看，缩小省级建制规模不会遇到太大的阻力，现在的许多省份本来就是由几个省合成的。
自近代以来，我国划小省区的主张由来已久。清末“戊戌变法”时，改革派的康有为、梁启超等人就曾经提出了要重划省区的计划。到了民国时期的北京政府和南京国民政府，也都曾把划小省区作为施政方针和纲领，但由于当时我国的政局动荡而未付诸实施。而现在我国经济繁荣、人民富裕、信息通畅、政通人和，且我国正在努力实现百年复兴目标，这为我国探索划小省区提供了难得的历史机遇。
具体地讲，增设省级行政建制具有以下好处：一是依山川形势、交通便塞、辖区面积合理划分省区，有利于促进我国行政区与经济区相协调，推动经济圈与都市圈的发展；二是划小省区有利于遏制地方保护主义，有利于打击和遏制地方分裂势力；三是划小省区有利于缩小省与县之间的管理幅度，从而为缩减地方行政层级奠定基础；四是划小省区有利于促使省级政府贴近基层，有利于让人民更好地参与政府管理，有利于完善社会主义民主监督体制。
2.撤销地级市，实行市县分设分治设想
我国正在大力推动都市圈和城市群发展，目前已经有南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉七大国家都市圈规划获批，未来还会有上海都市圈、广州都市圈、深圳都市圈、北京都市圈、沈阳都市圈、大连都市圈、青岛都市圈、济南都市圈、郑州都市圈、苏锡常都市圈、厦漳泉都市圈、宁波都市圈、乌鲁木齐都市圈、兰州都市圈、太原都市圈、昆明都市圈、贵阳都市圈、南宁都市圈、南昌都市圈、哈尔滨都市圈、长春都市圈、呼和浩特都市圈、石家庄都市圈等规划。因此，我们可以借鉴发达国家的大都市区管理体制，对我国都市圈范围进行市县分设分治试点。
具体的行政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体制，实行市县分设分治，撤销地级行政区（主要是撤销地级市和现有的7个地区、3个盟，继续保留30个自治州）。即原本的地级市的市政府只管理城市自身，也就是管辖今年刚完成的城镇开发边界范围内的部分（目前划定的城镇开发边界是现有建设用地的1.3倍范围）。除了郊区县之外，其他县、县级市全部改由省政府直接管理，即今后所有县和县级市都是省直辖县、县级市。
废除“市管县”体制和撤销地级市之后，同时将直辖市改为“都”或“府”，比如北京市、天津市、上海市、重庆市就可以叫作北京都（府）、天津都（府）、上海都（府）、重庆都（府）。另外，自治区改为自治省。那么，今后我国的建制市只有一种，即县级市。“市”在法律地位上将与县平行，再没有地级市一说。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行“省、都、自治省——县、市——区、乡、镇、街道”三级政府的地方行政管理体制。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以改为“市”。在推进市县分治的过程中，现行的“市”和“县”的行政级别可以暂时保持不变，以避免因机构和人事变动引起个人利益的重大变化。
