为庆祝《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)成立50周年,中国生物多样性保护与绿色发展基金会专家约翰·斯坎伦(John Scanlon AO)受邀撰写“CITES 50周年”系列文章。本文为此系列之第四篇,由约翰·斯坎伦先生和中国绿发会秘书长周晋峰博士共同撰写,以纪念《保护野生动物迁徙物种公约》(CMS)前执行秘书长布拉尼·钱伯斯(Bradnee Chambers)博士。

关于修订CITES附录的建议获得通过的投票结果公布后,会场内爆发出自发的掌声。这些物种将被列入CITES的贸易管制范围,有人欢喜有人忧。

图源:IISD SDG Knowledge Hub

CITES:投票制公约

CITES中特别规定了投票制。在实质性问题上,例如通过修改附录列出管制新物种等问题,有三分之二的缔约方“出席并投票”就足够了。CITES缔约方大会的议事规则(RoP)中规定,当未达成共识时,主席有义务将某个事项付诸投票表决。缔约方有时会根据程序,要求主席这样做,特别是在审议对附录的修正案时。

相比之下,《拉姆萨尔湿地公约》的缔约方大会议事规则中则要求各方用尽一切努力来达成共识,投票表决只能作为“最后手段”。《生物多样性公约》(CBD)、《联合国防治荒漠化公约》(UNCCD)、《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)也都采用协商一致的方式作出决定。在CBD的缔约方大会议事规则中有允许投票的文本,但该部分内容仍然放在括号中,这意味着对此文本尚未达成一致。

《濒危野生动植物种国际贸易公约》缔约方大会上的讨论可以相当短促。在CITES第十七届缔约方大会(CoP17)上,一个不熟悉CITES的代表团看到缔约方大会对一个问题可以如此迅速地付诸表决而感到震惊,他们反复提出程序问题,试图减缓议题讨论进程。在CITES CoP19上,一些缔约方多次试图就“真鲨科”(requiem sharks)提案达成一致立场,但遭到了提案支持者的断然拒绝。有人甚至怀疑,这些提案支持者已事先掌握了足够的票数。

有资格参加并出席缔约方大会的代表可以投票,弃权票也大打折扣。也就是说CITES的议题通过只需要出席并投票的缔约方大会的代表中三分之二的投票,而不是所有缔约方的三分之二投票。有趣的是,CITES缔约方大会议事规则中规定的法定参会人数仅为所有缔约方的一半,而《拉姆萨尔湿地公约》的缔约方大会议事规则中,则规定法定参会人数至少为所有缔约方的三分之二。

在CITES CoP19上,最具争议的提案是将真鲨科整科列入附录II。投票结果是88票赞成,29票反对,17票弃权。它是由出席并参加投票的缔约方的三分之二人数决定的,即117个缔约方的三分之二代表决定的,但“赞成”票在CITES的184个缔约方中的占比不到50%。

修订附录以将真鲨科列入附录II的建议获得通过,但人们可能会质疑各方支持实施该清单的集体意愿。投票反对该提案的缔约方是否愿意同意多数缔约方的意见,或者他们会持保留意见,而这是否可能会削弱该提案的执行效力呢?

投票表决一直是CITES的一大优势

总体而言,在缔约方大会及其委员会上,包括在考虑遵约和执行问题时,CITES的投票表决制一直是该公约的一个优势。缔约方大会虽通过了修正附录的提案,但各地约方未能达成协商一致的意见。如果没有投票表决,真鲨科的大多数鲨鱼物种和大多数木材物种永远不会被列入附录。

历史告诉我们,一旦一个物种被列入附录,人们的态度就会软化。例如,在CITES CoP15上将某些双髻鲨科(hammerhead sharks)物种列入附录II的提案被否决;在CITES CoP16上提出的修订提案以极微弱的优势通过;然后,在最近的CoP19上,一项将更多双髻鲨科物种列入附录II的提案获得协商一致通过。

保留意见——交换条件

虽然CITES允许投票制表决,但作为一种某种程度上的交换条件,它也允许缔约方对附录的修正案提出保留意见。但这种“交换条件”并没有相对应的条款,因为其并不具法律约束力。

在加入公约时,一个国家可以对附录中所列出的任何物种提出保留意见。此外,在缔约方大会通过附录修订提案的90天内,缔约方可以对修正提案提出保留意见。

目前仍有缔约方对大量物种持保留意见。然而,历史告诉我们,即使提案被投票否决,各方通常也不会提出保留意见。在大多数情况下,缔约方都准备与大多数保持一致,虽然情况并非总是如此。

挫败感正在增加

人们可以发现,某些缔约方在对某些问题还没有尽一切努力以达成协商一致意见的情况下,就仓促进行投票表决,这种方式会导致一定程度的挫败感。有些人认为,投票是首选,最优先考虑的是扩大附录中的物种名单。而这种做法可能导致地越多提出更多的保留意见,并可能影响各缔约方对CITES的支持程度。

CITES通过将一项修正案的生效时间从规定的90天推迟到12个月、18个月甚至24个月,来回应各方对公约实施问题的关切。这是解决此类问题的一个相当生硬的工具。它既有消极后果,也有积极后果,但它却被越来越多地使用。由于CITES缔约方大会每三年召开一次,一些人质疑将该提案推迟24个月生效的价值。与此同时,未能在作出决定之前与原住民和当地社区充分协商、以及缔约方之间也未能进行充分协商的问题也令人感到沮丧。

展望未来50年

投票表决制使《濒危野生动植物种国际贸易公约》得以发展。总体而言,这是公约的一个优势。然而,现行做法的某些方面可能会剥夺一些缔约方行使权力。为了保持善意和支持,缔约方和观察员可能应该谨慎地反思最近的缔约方大会,特别是在如何处理修订附录提案方面。

CITES 可能会发现,重新审视提案的准备工作和考虑方式是有益的,包括在国家层面的磋商,尤其是与原住民和当地社区的磋商;以及在提交提案之前和缔约方大会期间的国际层面的磋商;以及考虑提案如何解决实施问题。

所有这些都需要一个公开、透明和包容的过程,以了解如何通过修订缔约方大会议事规则、相关决议和决定来最好地体现上述意见。

本文作者

John Scanlon AO:大象保护倡议基金会首席执行官,英国政府非法野生生物贸易(IWT)挑战基金主席,“终止野生动物犯罪全球倡议”主席,CITES前秘书长。

周晋峰,中国生物多样性保护与绿色发展基金会秘书长,第九届、十届、十一届中国人民政治协商会议委员会委员,《全球环境公约》专家组成员。

原文参看:https://sdg.iisd.org/commentary/guest-articles/cites-voting-and-reservations-a-delicate-balance/

编译:Sara 审核:YJ

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