行政区划设置对我国的经济和社会发展起着十分关键的杠杆作用,科学合理的行政区划设置能促进和解放我国各区域的生产力;不够合理的行政区划则会束缚地方经济与社会的发展。当前和未来,我国要积极推进国家治理体系和治理能力现代化,就必须要适应经济自由化和管理扁平化社会发展趋势,而淡化地级市的职能作用和实行“省管县”是众多人民群众和专家学者一直在呼吁的事情。但是,就我国的广东省、山东省、江苏省、河南是、四川省、新疆维吾尔自治区等大省而言,全面推进省管县工作难度还很大,尤其是在没有进行“缩省增直辖市”的情况下,要完全实行省直管县根本就不可能,而且改革的成本及风险极高。因此,在当前我国省级行政区划保持长期稳定的前途下,唯有精简地级市数量,积极推进有条件的地级市之间的行政合并,才是行政区划改革面临的最迫切的问题。

一、我国曾经合并过地级市的省份

从我国改革开放以来,也就是1980年至今,我国有很多个地级行政区(地区、地级市、自治州)进行过合并,但多数都是地市合并,具体情况如下:

新疆维吾尔自治区有1个,即管辖地区的伊犁哈萨克自治州将地级伊犁地区撤销,并入了伊犁哈萨克自治区。2001年3月,第三次撤销伊犁地区建制,伊犁哈萨克自治州辖塔城地区、阿勒泰地区,直辖伊宁、奎屯等2市和7县1自治县。2001年10月6日,国务院批准撤销伊犁地区。这里城镇规划君何方洪需要强调一点,国家从来没有明文规定过伊犁哈萨克自治州的行政级别,也就不存在“伊犁州是副省级行政区”的说法。

贵州省有1个,即兴义地区与黔西南布衣族苗族自治州合并为黔西南布依族苗族自治州,县级兴义市目前是黔西南州的州府。

黑龙江省有2个,分别是嫩江地区与齐齐哈尔市合并为齐齐哈尔市,松花江地区与哈尔滨市合并为哈尔滨市。1984年12月15日,经国务院((84)国函字178号)批准,撤销嫩江地区并入齐齐哈尔市。1996年,国务院批准松花江地区与哈尔滨市合并组成新的哈尔滨市。

西藏自治区1个,即日喀则地区与江孜地区合并为日喀则地区,现在的日喀则市。1986年9月12日,国务院批准撤销江孜地区,所辖的亚东、康马、岗巴、江孜、仁布、白朗6县划归日喀则地区;浪卡子县划归山南地区。

山东省1个,即莱芜市并入省会济南市,2019年1月9日,撤销地级莱芜市,原莱芜市莱城区为济南市莱芜区。

浙江省2个,分别是1981年9月温州地区和温州市合并建立温州市,1983年7月27日宁波地区与宁波市合并。

广西壮族自治区1个,即1998年8月国务院批准将桂林市和桂林地区合并,组建新的桂林市(地级)。

河北省9个,分别是1983年3月3日,唐山地区与唐山市合并为唐山市;1988年9月13日,廊坊地区和廊坊市合并设立廊坊市(地级);1993年,石家庄地区与石家庄市合并;1993年6月,邯郸地区与邯郸市合并;1993年7月,邢台地区与邢台市合并,改称邢台市;1993年7月1日,承德地、市合并,实行市管县的管理体制;1993年7月1日,张家口地、市合并,称张家口市。1993年7月,沧州地区和沧州市合并,设立为地级沧州市,1994年12月,保定地区与保定市合并,为省辖市。

湖北省1个,1994年9月29日,国务院批准荆州地区、沙市市合并设立荆沙市(地级)。

云南省1个,即1999年2月,撤销地级东川市,正式成立县级东川区划归昆明市。

安徽省1个,2011年8月,地级巢湖市拆分,庐江县与县级巢湖市划归合肥市管辖。

1997年重庆市由副省级的国家计划单列市升格为中央直辖市,属于四川省管辖的地级万州市、地级涪陵市和黔江地区并入了重庆直辖市管辖。

二、我国应该进行区划合并的地级行政区分析

(一)广东省应将目前的21个地级市整合为8个

广东省行政管辖区域总面积大约为17.97万平方公里,从面积上看,为中等省份,但地级市数量多达21个,为全国之最。相比之下,邻省湖南21万平方公里的行政区域,地级市数量才14个。在全国范围内,广东省的地级市设置密度都是最密的之一。广东地级市设置过多过滥,有其经济社会发展的特殊历史原因。但是地级市行政编制包袱过大,对广东经济社会发展的影响和束缚明显。

因此,广东省的地级市应该进行合并调整,比如可以考虑将汕头市、潮州市、揭阳市进行合并,合并成新的汕头市(或者潮汕市);可以考虑将惠州市、汕尾市进行合并,合并成新的惠州市;可以考虑将深圳市、东莞市,合并成新的深圳市;可以考虑将广州市、佛山市进行合并,合并成新的广州市;可以考虑将中山市、珠海市进行合并,合并成新的中山市或珠海市;可以考虑将江门市、阳江市进行合并,合并成新的江门市(珠江市);可以考虑将肇庆市、云浮市进行合并,合并成新的肇庆市;可以考虑将湛江市、茂名市进行合并,合并成新的湛江市或茂名市。

(二)城市融城一体化区域的地级行政区可考虑合并

我国有很多区域都在推进融城一体化发展,但是实践证明,这些融城一体化区域如果行政区划不合并,同城化和一体化基本就是空话。因此,我国已经融城或者正在融城一体化区域的地级行政区,都应该考虑开展行政区划合并工作。

比如广东省的广佛同城,广州市与佛山市应该合并;广东省的深莞惠一体化,深圳市、东莞市与惠州市应该合并;广东省的汕头潮州揭阳一体化,汕头市、潮州市与揭阳市应该合并;陕西省的西咸一体化,西安市与咸阳市应该合并;河南省的郑汴一体化,郑州市与开封市应该合并;河南省的安濮鹤一体化,安阳市、濮阳市与鹤壁市应该合并;新疆自治区的乌昌一体化,乌鲁木齐市与昌吉州应该合并;湖南省的长株潭一体化,长沙市、株洲市与湘潭市应该合并;江西省的昌九一体化,南昌市、九江市应该合并;辽宁省的沈抚一体化,沈阳市与抚顺市应该合并;吉林省的长吉一体化,长春市与吉林市应该合并;黑龙江省的哈大绥一体化,哈尔滨市、大庆市与绥化市应该合并。

又比如江苏省的宁镇扬一体化,南京市、镇江市与扬州市应该合并;江苏省的苏锡常一体化,苏州市、无锡市与常州市应该合并;福建省的厦漳泉一体化,厦门市、漳州市与泉州市应该合并;四川省的成德眉资一体化,成都市、德阳市、眉山市与资阳市应该合并;甘肃省的兰白一体化,兰州市与白银市应该合并;甘肃省的酒嘉一体化,酒泉市与嘉峪关市应该合并;青海省的西宁海东一体化,西宁市与海东市应该合并;贵州省的贵安融城一体化,贵阳市与安顺市应该合并;云南省的昆玉一体化,昆明市与玉溪市应该合并;河北省的邯邢一体化,邯郸市与邢台市应该合并;山西省的太晋一体化,太原市与晋中市应该合并;湖北省的黄鄂已经一体化,黄冈市与鄂州市应该合并;广西自治区北部湾一体化,北海市、钦州市与防城港市应该合并。

(三)小地级市应该撤销合并

小地级市是指全市总人口比全国地级市平均值少60%(160万人)、市域面积小于全国地级市平均值的40%(0.7万平方公里)的地级行政区,这样的“双小”地级市就应该撤销合并到周边地级行政区。我国目前属于这种情况的地级行政区共有28个,这28个“小地级市”是指人口和面积均较小的地级市,全地级市常住人口低于160万人,全市域面积小于7000平方公里的地级市。分别如下:

河南省鹤壁市157万人,面积2300平方公里 (辖三区两县),应该考虑并入安阳市;安徽省铜陵市131万人,面积3000平方公里(辖三区一县),应考虑并入池州市;湖北省鄂州市108万人,面积1500平方公里(辖三区),可考虑并入黄冈市;广西壮族自治区防城港市105万人,面积6200平方公里(辖两区一县一市),可考虑与钦州市和北海市一起合并;江西省新余市120万人,面积3200平方公里(辖一区一县),应考虑与萍乡市一起并入宜春市;江西省鹰潭市115万人,面积3600平方公里(辖两区一市),可考虑并入上饶市或抚州市;辽宁省辽阳市160万人,面积4700平方公里(辖五区一县一市),可考虑合并到鞍山市。

又比如辽宁省盘锦市139万人,面积4100平方公里(辖三区一县),可考虑合并到营口市;陕西省铜川市70万人,面积3900平方公里(辖三区一县),可考虑合并到渭南市;山西省阳泉市132万人,面积4600平方公里(辖三区两县),可考虑合并到太原市;黑龙江省七台河市69万人,面积6200平方公里(辖三区一县),可考虑合并到鸡西市;甘肃省嘉峪关市31万人,面积2900平方公里(不设区的直筒子地级市),可考虑合并到酒泉市;吉林省辽源市100万人,面积5100平方公里(辖两区两县),可考虑并入四平市。

再比如内蒙古自治区乌海市56万人,面积1800平方公里(辖三区),可考虑并入阿拉善盟后撤盟设地级市,中心城区设在今乌海市城区;宁夏回族自治区石嘴山市75万人、面积5200平方公里(辖两区一县),可考虑并入自治区首府银川市。另外,海南省的三亚市和三沙市均属于小地级市,但是战略地位重要,不具备撤销的条件。

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城镇规划君何方洪

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