记者 | 唐俊

编辑 | 沈霄戈

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8月25日,湖南耒阳市的公交照常运营,当地民众可能并没有察觉有何异样。

但实际上,耒阳公交刚刚度过一场“停运风波”。8月19日,当地8家公交企业联合声明,因为经营困难导致发不出司机工资,计划在8月25日停运耒阳公交。后经政府部门协调,避免了停运发生。

8月中旬,河南郸城公交也曾因发不出司机工资差点停运。7月份,广东博罗有6条公交线路停运,原因同样是经营困难亏损严重。另有多地公交有类似情况。

客流减少、经营压力增大,在疫情前就是全国公交行业的普遍现象。疫情后情况变得更糟糕,特别是财力有限的小城市,公交公司亏损严重、面临停运风险。

多地亏损严重,面临停运

8月中旬,小雷回到四川江油老家时,久违地坐了一次公交车。她在火车站登上1路车,一直坐了8站后下车,整个车上都只有两位乘客。

江油是四川省的一个县级市,城区常住人口约39万,此前就已经有多条公交线路停运。2020年5月,有市民在当地论坛上发帖称,江油公交线路已经编到了26路,但正常运营的线路只有11条。

当时江油鸿飞公交公司回复,近年来公交客流呈“塌方式”流失,线路亏损严重。为减少亏损以维持公交基本运行,鸿飞公交暂时停运了部分收入无法维系最低运行成本的线路,待道路和客流市场具备相应条件后再行开通。

8月12日,河南郸城公交官方微信平台发布“关于郸城公交停运通知”。其中提到,公交公司因经营困难,驾驶员工资连续几个月发不上,导致城市公交全部停运。郸城公交于经理当时对界面新闻表示,司机问题得到解决,后续公交正常运营。

8月19日,湖南耒阳8家公交企业联合发布公告,称将在8月25日停运公交。其中一家公交公司的负责人刘先生对界面新闻表示,“确实是没米下锅了,连(公交车)充电的电费都交不起了,熬了两三年,真的熬不住了。”

刘先生告诉界面新闻,现在客流很低,每天的收入根本无法覆盖成本,司机工资只能自己出钱甚至借债,有的公交公司已经开始拖欠司机工资了。

今年7月至8月,广东博罗县网络问政平台上,多位市民反映公交线路停运。博罗县交通运输局回复,博罗公交因资金周转困难、驾驶员离职现象较多,所属6条公交线路无法正常运营。

除了上述城市,近一两年还有福建永安市、湖南新化县、山西中阳县、广西玉林市等地,暂停了部分公交线路来减少亏损。

小城市无力补贴

上述城市基本上都是县级市。相比于大城市,小县城地方财力有限,难以提供足额的补贴给公交公司,成为公交企业入不敷出的重要因素。

湖南耒阳公交的停运公告中,对于停运原因的描述主要是政府补贴不到位。

刘先生告诉界面新闻,2014年至2019年间,耒阳的公交公司可以获得一笔新能源车运营补贴,8米长的车辆每年补贴6万元。但是2020年之后没有再发放这笔补贴,且2020年之前的补贴还有部分未发。

刘先生还提到,老年人在耒阳可免费乘坐公交,但政府部门对这部分的补贴也不到位,没有按照具体乘车人次进行补贴,也没有专门的乘客保险费补贴。

据刘先生估计,整个耒阳市的公交行业,还有3000万元左右的补贴没有发放。界面新闻记者联系到耒阳市交通运输局,对方没有向记者确认这一数据的准确性,没有回答补贴相关的问题,只是表示公交没有停运。

界面新闻了解到,耒阳市政府部门在停运公告发布后,召集相关公交公司负责人召开了会议,承诺会解决相关问题,公交公司答应继续正常运营。

河南郸城公交的工作人员表示,实际工资发放困难,一个很重要的原因是当地补贴迟迟未发放。广东博罗交通局则直接称,当地民营公交企业自负盈亏,目前地方财政暂无公交运营补助政策。

广西北海公交也亏损严重。广西道路运输发展中心文婧在题为《北海市公交服务质量现状与发展路径研究》的论文中提到,北海公交每公里营运收入为1.14元,补贴后每公里营运收入为3.72元,但是其每公里的运营成本为7.39元,收入与成本倒挂严重。

文婧提到,北海市政府对城市公交补贴较低。2019年,北海公交享受到的政策性补贴为557.73万元,只占当年财政收入的0.023%,比例过低。

小城市财力有限,资金不仅要考虑交通问题,城市运转的所有方面都要顾及。一些城市债务较高,自身压力也较大。2021年耒阳市一般公共预算收入为24.48亿元,一般公共预算支出52.13亿元,截至2021年底债务为86.93亿元。

广东博罗县交通局在回复市民问题时表示,政府财政兜底有利于公交行业健康可持续发展,但博罗县财政暂不足以支撑该模式。由于博罗县公交停运引起较多市民不满,博罗近期开始研究公交补贴方案。

服务下降、两轮车冲击

小雷的老家在江油,工作地点在广元。广元虽然是四川的一个地级市,但城区人口不足100万,也是一个较小的城市。

小雷告诉界面新闻,自从共享电单车出现后,她在广元很少再乘坐公交车。在她眼里,公交车陈旧环境不好,等车时间过长,线路覆盖范围有限。

而共享电单车与公交车价格一样,随到随走,耗时明显更短,也不用像自行车一样费力骑行。除了下雨,她没有任何理由放弃共享电单车,去选择公交车。据她观察,现在广元乘坐公交车的群体主要是老年人和学生。

出于城市交通秩序管理的考虑,一二线城市一般禁止共享电单车投放,但是在广大的三四线城市中,共享电单车遍地开花。在四川广元,共享电单车的价格是2元/15分钟,超出后每10分钟1元。在面积不大的城市,一般起步价内即可到达目的地。

更多的人选择自购电动自行车(电瓶车),在县城骑行基本可以到达所有地方。近年来,我国电动自行车保有量不断上升,十年前全社会保有量在1.5亿辆左右,目前已经超过了3亿辆。

随着收入水平提高,县城家庭购买私家车的比例大幅上升,一些小县城甚至经常现堵车的现象。网约车的出现,也让出行方式有了更多选择。

种种因素导致公交客流不断减少。2014年全国城市公共汽电车客运量为781.88亿人次,到2019年已减少至691.76亿人次。2021年,客运量更是降到了489.16亿人次,比2019年减少了约200亿人次,公交公司的压力可想而知。

客流减少,公交公司收入降低甚至亏损,导致硬件设施难以更新,工作人员服务水平下降,甚至延长发车间隔时间或关停部分线路。服务质量下降,进一步导致客源流失,形成恶性循环。

广东博罗交通运输局就提到,受疫情影响,公交车上座率低,导致驾驶员收入下降,驾驶员离职增多。而低薪又难以聘请到新的驾驶员,进而存在有车无人开的局面,不得不停运。

县城公交虽然客流很少、亏损严重,但作为一项基本公共服务又不能完全取消,由此陷入尴尬处境。

是否应再度国有化

过去很长一段时间内,城市公共交通基本都是国有企业运营,但国企长期依靠政府补贴才能正常运转。为打破垄断、激发行业活力,自1980年代以来,公交行业开始改革,部分市场化措施被引入。

2002年国家出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,一些城市的国有公交企业实现完全民营化。特别是在一些小城市,甚至出现多家企业竞争发展,例如作为县级市的耒阳,现在就有8家公交公司。

由于具有公益属性,公交票价一直维持在较低水平。目前大部分城市的公交票价为2元,难以覆盖成本,民营化后的公交公司仍然对政府补贴极度依赖。只要政府补贴不到位,就容易陷入亏损的境地。

上述提到的一度停运的公交企业,基本都是民营企业。对于民营公交企业的补贴,除了地方政府财力因素,还有一些制度上的约束。

文婧在关于北海公交的研究中提到,北海市区两家公交企业均为民营企业,考虑到监察制度较为严格,政府各部门针对民营企业的财政补贴都较为谨慎,有些应该给予城市公交的补贴要么不给,要么在拨付时会远低于应补的金额。

在经历大范围民营化改革后,公交行业似乎又有从民营转向国有的趋势,一个被研究较多的案例是湖北十堰公交。

2003年,十堰公交由国企改制为民营企业,期望扭转公交亏损的状况,提高公交服务质量,并增加政府税收。但在实际运营过程中,由于票价过低且有较多硬性乘车优惠,企业还是走向亏损。

企业效益降低,引发大量司机不满。2003年至2008间,十堰公交发生过四次停运事件,市民出行经常受到影响。最终在2008年,十堰政府收回了公交特许经营权,十堰公交重新变为国有企业。

此次公交差点停运的耒阳,也曾有类似想法。2015年,耒阳时任副市长刘革生表示,耒阳公交要进行国有化改革,成立公交集团总公司。不过现在看起来进展并不顺利,耒阳公交仍是多家民企在运营。

大连理工大学杨玲莉在论文《基于制度经济学视角的城市公交民营化的改革困境研究》中提到,政府垄断经营模式导致公交效率低下,但民营化后也容易存在产权关系不明晰、产权转让不完全等问题,企业在票价、经营路段等方面缺乏自主权,加重了民营企业的运营成本。

不过杨玲莉认为,不能因短期的失败而全盘否定民营化改革的可行性,应该针对公交民营化改革的困境提出合理政策措施。她提到的措施包括强化政府监管职能,建立健全的公交行业法规,兼顾民营化改革的公益性与盈利性,提供合理的财政补贴,特别是因承担公共福利而产生的政策性补贴等。

显而易见,公交客流难以再大幅上涨。但另一个无法改变的事实是,每年全国仍有数百亿人在乘坐公交车。不管是国企、民企还是地方政府,都需要不断调整思路以应对不断变化的市场。

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