财政部详解省以下财政体制改革,有这四大要点

第一财经

2022-06-14 16:56第一财经官方帐号,优质财经领域创作者
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时隔近20年国务院再次发文推动省以下财政体制改革,引起市场关注。6月14日财政部有关负责人以答记者问形式对这项改革进行详解。

要点一:省以下财政体制亟待改革,但稳字当头

6月13日,国务院办公厅公开了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(下称《意见》),对省市县财政事权和支出责任划分、收入关系理顺、转移支付制度、财政管理规范等做出新的部署。

省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分,对于建立健全科学的财税体制,优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。

自2016年国务院发文,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革后,新一轮省以下财政体制改革实际在推进,不少省份发文进一步明晰省以下部分领域财政权责、收入划分,取得成效。为何此时国务院再次单独发文,推进省以下财政体制改革?

财政部有关负责人表示,作为中央与地方财政关系的延伸,一些地区省以下财政体制改革相对滞后,存在与完整、准确、全面贯彻新发展理念,建设公平统一市场、实现基本公共服务均等化要求不相适应的方面,主要体现在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等,亟需通过进一步深化改革来推动解决。

这项改革尽管亟待推进,但仍以稳字当头。

上述负责人谈及省以下财政体制改革原则时说,财政体制改革涉及各方面的利益关系调整,对经济社会发展影响广泛深远,牵一发而动全身。必须坚持稳字当头、稳中求进,妥善处理好改革与稳定的关系,要把握好改革的节奏与力度,在确保稳定的前提下推进改革,保持财政体制连贯性和政策连续性。

要点二:适度强化省级财政事权和调控能力

省以下财政事权和支出责任、收入等划分原则并未改变,但从《意见》相关表述可以看出一个明显趋势,那就是适度强化省级财政事权和调控能力,这一目的是更好落实基层“保基本民生、保工资、保运转”,推进基本公共服务均等化,促进共同富裕,并促进统一大市场和公平竞争。

在省以下财政事权划分中,财政部有关负责人表示一大改革举措是适度强化省级财政事权。对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务,适度强化省级责任,更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。

《意见》明确,适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域(流域)生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。

既然省级财政事权得到强化,相应支出责任也增加,因此某种程度上需要在收入划分上向省级政府倾斜。

上述负责人在谈到理顺省以下政府间收入关系时表示,此次改革适度增强省级调控能力。这包括合理确定省级收入分享比例,省级适度分享资源税收入,合理分配省级集中的收入增量。

《意见》提出,基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区,应逐步提高省级收入分享比例,增强省级统筹调控能力。区域间资源分布不均的地区,省级可参与资源税收入分享,结合资源集中度、资源税收入规模、区域间均衡度等因素确定省级分享比例。

该负责人表示,国有资源属于全民所有,其税收收益应在更广范围内实现共享,不宜全部留给资源产地。省级适度参与资源税收入分享,一方面,可避免资源产地对资源开采产生过度依赖,另一方面,有利于实现资源税收入在省域内共享,促进基本公共服务均等化。

这一轮改革后,省级政府获得的收入增量并非用于省本级,而是支持地方“三保”(保基本民生、保工资、保运转)。

上述负责人表示,以规范省以下收入划分、增强省级调控能力等为目的,对财政体制进行调整,省级财政会获得部分收入增量。对这部分增量,省级财政部门应认真研究,合理规划其分配、使用,原则上应主要用于对下级的一般性转移支付,以财力形式加大对基层县区,以及困难地区、欠发达地区的倾斜支持等。

要点三:收入划分再规范

目前省以下政府间收入划分千差万别,此次改革在尊重地方因地制宜存在差异的同时,也对此进一步规范,从而调动各级政府积极性。

在省市县收入划分中,除了按照税种属性划分外,此次《意见》一大亮点,是明确对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入,可作为省级收入,也可在相关市县间合理分配。

上述负责人表示,这是对部分行业企业收入作均衡化处理。考虑到金融、电力、石油、铁路、高速公路等跨区域经营,但收入缴纳较为集中的行业,如将其收入全部留给企业注册地,会加剧区域间收入差距,同时也容易因收入波动对县区财政平稳运行产生冲击。

《意见》还提出,除按规定上缴财政的国有资本经营收益外,逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

该负责人表示,2002年所得税收入分享改革后,大部分地区已经取消按照企业隶属关系划分收入的做法,但有个别地方仍延续了这种做法。这种做法,容易造成地方政府为保护税源而干预市场主体的经营行为,不利于维护公平竞争的市场环境。因此逐步取消按企业隶属关系划分收入。

目前中国政府收入以共享为主,规范收入分享方式也是此次改革的一大要点。

此次《意见》要求对主体税种实行按比例分享,但对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式,逐步加以规范。

上述负责人表示,这是贯彻分税制原则的重要举措。不同税种分享比例的确定,要有利于调动市县政府的积极性,也要考虑税种属性以及不同税种收入规模,还要兼顾省级均衡区域间财力差异的需要。非税收入可暂时采取多种分享方式,但应逐步规范,向按比例分享的方式过渡。

另外,《意见》提出,省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。

该负责人表示,公平、统一、规范是保证收入划分稳定的基础,同时,统一分享比例也有利于引导地方政府根据自身财力合理制定政策,避免超越自身承受能力出台政策。因此推动同一税费收入分享比例逐步统一。

此外,《意见》还提出,逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

上述负责人表示,上述要求,与3月份中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策,全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策,防止招商引资恶性竞争行为”的要求一脉相承,是从财政体制角度提出的具体改革措施,有利于抑制地方出台不当干预市场的政策,避免产生招商引资政策恶性竞争,破坏公平有序竞争的市场环境。

要点四:强化基层“三保”

此次省以下财政体制改革一大导向是确保基层保障更加有力。比如《意见》要求做实县级“三保”保障机制。建立县级财力长效保障机制。坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励,全面落实基层“三保”责任等。

该负责人表示,县级财政作为国家财政之基础,是财政发挥职能作用,推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定的关键一环,是做好财政运行工作的重中之重。保障县级财政平稳运行不仅要确保当期不出问题,更要居安思危作长远谋划,通过省以下财政体制改革,从体制机制上建立健全管长远、固根本、见长效的县级财力保障机制,把县级财政运行这个基础筑牢、夯实,将国家财政运行置于长期稳固可靠的基础之上。

循着这一思路,此前省直管县、乡财县管改革思路进一步明晰。

该负责人表示,多年来,省直管县财政改革不断推进,在加强县级财力保障、提高财政管理效率、调动县级发展经济积极性等方面取得了明显成效,但也存在一些需要完善的方面。

为进一步推进省直管县财政改革,《意见》明确对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县,可纳入省直管范围或参照直管方式管理,加强省级对县级的财力支持。对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县,适度强化市级的财政管理职责。

该负责人称,2006年以来,各地积极推进乡财县管工作。目前,除了部分经济财政实力较强的乡镇外,全国大部分乡镇均已实行乡财县管。乡财县管在规范乡镇收支行为,防范和化解乡镇债务风险,维护农村基层政权和社会稳定等方面取得显著成效。

为继续向纵深推进乡财县管工作,《意见》明确,将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围;加强财力薄弱乡镇支出保障,防范化解乡镇财政运行风险,加大对农村公益性事业发展的支持力度等。

上述负责人表示,推进省以下财政体制改革,健全规范省以下财政体制框架,合理优化基本制度安排,更好发挥财政在资源配置、财力保障、统筹调控等方面的作用,充分激发和调动各方面积极性、主动性,确保各级财政运行稳健、保障有力、长期可持续,对于推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定,将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

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