高层:以县城为重、严控撤县设区,“大温州”还有戏吗?

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2022-05-22 11:17浙江
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楼市温州 LOUSHIWENZHOU

最近,高层印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,又为中国城市化方向提出了新要求。



根据《意见》,县城发展依旧围绕“以人为核心推进新型城镇化”进行,通过补齐县城短板弱项等措施,增强县城综合承载能力,提升县城发展质量,更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

也就是说,作为中国城市体系基本盘的县城,仍是城镇化的重要载体,还被摆在了比以往更高的位置。


永嘉县城上塘

不过,针对中国1800多个县城(含县级市)的不同情况,将采取“因县施策”的针对性措施,也会让这些县城迎来分水岭。

一方面,加快发展大城市周边县城。支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展,发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

另一方面,顺应县城人口流动变化趋势,选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展,防止人口流失县城盲目建设。

由此,又可以看出另一个人口流动趋势,从分散的中小城市向集中的城市群、都市圈流动。未来,能融入城市群、都市圈的县城,也可能优于其他分散的中小城市。

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前些年,发展大城市、都市圈、城市群是高频词,近期为什么又将县城摆在重要位置?因为近两年,国内和国际发展形势,都发生了深刻的变化。

当前,全国人口增长大幅放缓,短期内或将转为负增长,城市发展也从做大增量变成存量资源争夺。加上国际形势也发生了巨大变化,超负荷运转的大城市,不仅不够宜居,而且存在风险。那么,大城市明确开发边界、杜绝无序扩张就成为绕不开的事实。


其实,城市群、都市圈内的县城,将对大城市的人口、资源起到一定的分流,而一般的县城并不具备这个能力。

根据最新的《意见》精神,往常我们所习惯的城市扩张、适度超前、为未来发展预留空间,或将不再持续,起码不会在每一个地方推进。

比如前些年,不少城市将数十公里外的县(县级市)撤县设区,部分省会城市还吞并了周边整座地级市。不少待开发区域都建设了地铁,以至于部分地铁站“生长”在杂草之中,成为网红热议话题。


其他城市过度建设的地铁站。来源:封面新闻

上述城市过度建设现象,今后将越来越少。

这也可能是高层屡次强调严控撤县设区和行政区划调整的意义。在这个大背景下,或许只有形成事实同城化、一体化之后,才能更容易获批撤县设区。

至于地铁,根据相关消息,将加强对沿线人口密度、预期客流量的审查,预计将只途经成熟地段。如果这样,像温州轨道交通S线那样途经郊区为主的线路,未来也将难以获批。

这对当下内部整合未完成、尚未真正做大做强、仍有城市扩张动力的温州来讲,确实是一场考验。

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当然,从温州的人口基数看,约964.5万常住人口,完全有条件形成中心城区500万人口的大城市。但是,这约964.5万常住人口,被分散成了众多“中小城市”,市区仅300万人出头,不足全市的三分之一。

事实上,一座约500万人口的城市,和一座约300万人口的城市,它的能级完全是两个层面。更何况,温州核心城区与东部城区仍存在城市断层,温州市区超过300万的人口,也有点松散。


向东发展的城市

可以看出,若温州保持现有城市边界,仍是一座中等规模城市,对比大城市仍有一定差距,未来将难以产生虹吸效应,反而很可能被虹吸。


知己知彼方能百战百胜!在此背景下,温州为了形成一座强有力的城市主中心,从“十三五”末到“十四五”,谋划了一系列大动作。

在市区内,温州正加强实现东西融合。过去几年,温州建设了轨道交通S1线、温州大道东延、瓯江路东延、沿江快速路、环山北路等,以及浙南科技城的开发,并谋划地铁M线,努力实现市区内部融合。

在市域内,温州也着手将主城区向周边扩张。“十四五”规划将永嘉县城、乐清城区、瑞安城区等纳入温州大都市主中心,形成76个街镇范围,并谋划撤县(市)设区。



然而,在各方面政策收紧的背景下,温州推动这些工作需上级有关部门严格审批,难度不小。

特别是今年,全国“两会”报告中那句“严控撤县建市设区”,对温州突破现有格局存在重大杀伤力。同时,本次《意见》为更好地发展部分县城,也重申了“严格控制撤县建市设区”。而眼下,在满足报批条件的情况下,温州地铁M线也尚未获批。

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那么,温州,该如何适应新形势、新要求?如何在变化中谋发展,求突破呢?

与多数其他城市相比,温州市域内的城镇、人口分布,有这么一个特征:除了县城,还有多个不输于县城的强镇,人口甚至多达二三十万,俨然一座“小城市”。仅环绕温州市区,就有瓯北、北白象、柳市、塘下4座人口强镇(街道)


温州市区与周边城镇布局示意图

这些强镇,都有优越的区位条件、丰富的土地资源、扎实的产业基础、活跃的经济、繁华的城镇面貌,为温州经济发展作出过巨大贡献。尤其是瓯北、柳白,比其县城(城区)有更好的发展条件。

在城市竞争日趋白热化的阶段,几座强镇应融入温州城区,获得双赢,共同建设温州大都市。


但是前些年,受“提升县城首位度”发展思路影响,这些强镇的发展受到抑制,甚至被削弱,以至于前些年它们未获得更好的发展,还加剧了温州的“散装”。

如今,国家层面大力发展县城,但温州各县(市)不应停留在“县城”的字面意思上,而是根据温州强镇的现实条件,重点发展“头部”,让“头部”成为真正意义上的“县城”

简而言之,永嘉、乐清重点发展南部沿街区域,瑞安、平阳重点发展东部滨海区域,让瓯北片、柳白片、塘下镇融入温州市区,让鳌江镇与龙港更好地一体化。


这符合温州“一主一副两极多节点”的城镇空间结构、“一轴一带一区”国土空间总体格局。



对照本次《意见》,这也符合“支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展,发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城”的表述。

也就是说,通过各县(市)“头部”地区的发展,实现温州大都市的融合。这既符合推进以县城为重要载体的城镇化建设的要求,也让温州大都市区实现了事实上的融合。


就像温州市区和永嘉瓯北那样,形成了事实上的同城化,但瓯北不属于温州市区,仍是永嘉县的一个街道。


温州市区与瓯北

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由此看来,温州“拥江发展”战略在城市化新政策、新背景下,具有非常重要的意义。倘若短时间内撤县(市)设区有难度,那么温州就应该多造几个“瓯北”,让事实上的温州建成区超出温州市区的行政区划范围。

前些年,瓯越大桥通车后,随着三江商务区的开发、建设,不少生活在温州市区的刚需购房者,也外溢至三江,形成跨江生活。


三江商务区

如今在永嘉,从瓯北向东,仅三江商务区已无法满足“拥江发展”的未来城市发展空间。今年,永嘉与金茂签约打造约3800亩温州北外滩项目


待该项目建成,届时永嘉南部沿着瓯江,将形成长约15公里的东西向建成区,面向并融入温州市区。


温州北外滩示意图。来源:永嘉发布


乐清滨江新区,今年也有了明确动作。日前,乐清市滨江新区建设指挥部成立,规划将滨江新区打造成为产业之城、生态之城、未来之城、宜居之城、数字之城。据悉,柳市、北白象沿江区域近期将率先开发约2平方公里的先行区。


乐清南滨江大道示意图。来源:街啤自酿啤酒

倘若上述新区都能建成,与温州市区隔江相望,那么它们将“不是市区,胜似市区”。当瓯江两岸形成同一座生活圈,交流、互动、融合,自然比现在更紧密。永嘉、乐清的“头部”向南朝着瓯江,所在县(市)的人口也将进一步向南集聚。

届时,哪怕行政区划上的温州市区很小,事实上的瓯江两岸温州城,就是一座大城市,能级将远远高于现在。

因此,除了今年计划动工的府东路隧道、七都二桥,规划中的环城东路隧道、七都三桥、七都四桥、瓯磐大桥等,也尽快上马,并尽快谋划瓯江北岸东西向城市快速路。

至于瑞安,无论是瑞安城区还是塘下,只要一齐向东发展,就能突破集云山的阻隔,交汇于东部平原之上,最终融入温州东部滨海产业带,与龙湾滨海片一体化。

可见除了“拥江发展”战略,“支持乐清、瑞安打造温州北部新区、南部新区”的表述,正是基于此。


到时候,温州市区的行政区划上的边界,还在瓯江与吹台山、大罗山之间,“城市边界”依旧得到了控制。


事实上,瓯北、三江、乌牛、柳白、塘下等各县(市)的“头部”区域,既与温州市区保持山水相间的适当缓冲、阻隔,又能自然融合成一座温州大都市区主中心。


温州大都市区主中心空间结构示意图


其实不少发达国家的大城市都如此。号称“巴黎CBD”的拉德芳斯,并不位于“小巴黎”(即75省的1-20区)范围内,而是属于“大巴黎”(法兰西岛,共8个省)的92省。

当城市化更侧重存量资源、事实发展,一座事实上的一体化大温州建成区,应摆在更重要的位置。在成为既成事实、形成更大的能量后,撤县(市)设区、地铁M线届时或许会更容易获批。

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