BIS｜持续增长的势头–2021年CBDC调查报告

随着支付方式的发展，越来越多国家开始重视央行数字货币（CBDC）的研究，2021年秋季，国际清算银行进行了新一轮CBDC调查，调查结果于2022年5月6日发布。在本次调查中，共有81家中央银行进行了回复，其中90%的央行正在进行央行数字货币相关研究，超过一半的央行正在进行央行数字货币的研发或进行试点。值得注意的是，零售型CBDC的工作已经进入了更深入的阶段。此外，新冠肺炎疫情和稳定币（stablecoins）及其他加密货币的出现都加速了各国对CBDC的研究。各国央行表示，金融稳定是其参与CBDC研究的动机，CBDC在金融稳定中的重要性已经增加。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对报告内容进行了编译。

来源 | BIS

作者 | Anneke Kosse，Ilaria Mattei

编译 | 孙翼

一、介绍

国际清算银行于2021年秋季对81家中央银行进行了调查，本报告详细介绍了这些中央银行参与央行数字货币（CBDC）工作的情况，以及他们发行CBDC的动机和意图，此外，在调查中还要求各国央行评估其辖区内使用稳定币和其他加密货币（或加密资产）的情况。

2021年，CBDC的研究保持了增长的势头。在巴哈马于2020年推出实时零售CBDC——Sand Dollar后，尼日利亚于2021年发行了eNaira，东加勒比和中国也分别推进了DCash和数字人民币的试点。在本轮调查中，有90%的央行表示已经参与了某种形式的CBDC研究和试点工作，这一比例是创纪录的。

与此同时，加密资产和稳定币市场的强劲增长也是2021年的重要特点。近六成接受调查的央行表示，加密资产的增长加快了他们在CBDC方面的工作。同时，这也刺激了各国央行在监控加密资产和稳定币方面的合作，例如通过协调监管方法来遏制加密资产对金融体系的风险。2021年10月，国际清算银行的支付和市场基础设施委员会（CPMI）和国际证券委员会组织（IOSCO）发布了一份咨询报告，就如何将现有的金融市场基础设施原则（PFMIs）应用于稳定币监管的建议指南征求意见。

什么是中央银行数字货币？

CBDC是中央银行发行的以国家账户单位计价的数字货币，代表中央银行的负债。如果CBDC旨在供公众使用，则被称为“通用型”或“零售型”CBDC。因此，它为普通公众提供了一个价值存储和日常支付的新选择。CBDC不同于现有的面向消费者和企业的无现金支付工具，如信用卡、直接借记、卡支付和电子货币，因为它代表的是对中央银行的直接债权，而不是私人金融机构的债务。

与零售型CBDC不同，“批发型”CBDC针对的是金融机构。批发型CBDC与今天的中央银行准备金和结算账户类似，其目的在于结算大额银行间支付，或提供中央银行资金以结算新基础设施中的数字代币化金融资产交易。

什么是加密货币和稳定币？

加密货币或加密资产被定义为：拥有自己的“货币”记账单位的私人数字资产，如比特币和以太坊。加密货币并不代表对中央银行的债权，这使得它们不同于CBDC。

泰达币等稳定币是加密货币的一种，旨在通过将其价值绑定到一种或多种资产（如法定货币、商品或另一种加密货币）来维持价格稳定。2021年底，稳定币在全部加密货币中所占比例相对较小，总市值为1750亿美元，略高于所有加密货币市值的6%。然而，它们在总交易量中占的份额要高得多。

此外，考虑到稳定币旨在保持稳定的价值，它可能比其他加密资产具有更高的用于支付或存储价值的潜力。因此，它们吸引了央行、监管机构和标准制定者的大量关注。

二、调查结果

扩展既定的调查范围

本次关于CBDC的调查于2021年秋季开始，是连续第五年进行此类调查。为确保一致性，前几年的大多数问题保持不变，例如，该调查询问了各国央行是否正在进行CBDC的工作，如果正在进行，还询问了CBDC的类型以及工作的进展情况。同时，这些问题涉及零售和批发CBDC，包括发行这两种类型的CBDC的动机和当前预期，以及央行是否拥有发行CBDC的法律权限。本次调查还增加了一些新问题，以进一步了解各国中央银行对CBDC与现有支付基础设施的互操作性以及私营部门在CBDC生态系统中的作用的看法。

此外，2021年度的调查还包括加密货币和稳定币及其用于支付的问题。特别地，在本次调查中，央行不仅被问及目前在其管辖范围内采用加密货币和稳定币的情况，还被问及对加密货币在未来被广泛使用和接受为支付手段可能性的看法。

在2021年度的调查中，81家中央银行作出了答复。其中约56家参与了2020年的调查，41家已第四次作出答复。这让我们能够评估各国央行的观点以及他们参与CBDC的状态随着时间的推移发生了怎样的变化。作出答复的央行的管辖范围占世界人口的76%和全球经济产出的94%。其中25个国家属于发达经济体（AEs），56个国家属于新兴市场和发展中经济体（EMDEs）。

CBDC工作整体情况

中央银行关于CBDC的工作在过去一年中继续推进，以各种形式积极参与CBDC工作的中央银行占比达到90%（下图1-1）。调查数据显示，各国央行都对零售CBDC较为感兴趣：在所有央行开展的研究中，要么同时考虑批发和零售，要么只关注零售CBDC。没有一家央行将其CBDC的关注范围缩小到只关注批发（下图1-2）。

同时，越来越多的央行在探索CBDC方面有了更深入的进展。与去年相比，目前正在开发CBDC或进行试点的央行所占比例几乎翻了一番——从14%增至26%。此外，62%的央行正在进行实验或概念验证（下图1-3）。结果也显示，零售CBDC的工作比批发CBDC的工作处于更深入的阶段。近五分之一的央行正在开发或测试零售CBDC，这是试点批发CBDC的两倍（图1-4）。

图1-更多中央银行开始参与CBDC相关工作

涉及私营部门协作和互操作性的CBDC生态系统

大多数央行正在考虑构建一个涉及私营部门的零售型CBDC体系结构。正如Auer和Boehme（2020）所讨论的，中央银行向公众分发CBDC通常有两种方式——直接（单层模式）或通过私营部门中介间接发行（双层模式）。在前者中，央行不仅将运营银行间CBDC系统，还将直接向公众提供CBDC账户和钱包服务。在双层模式中，中央银行和受信任的私营部门中介机构将合作。

调查结果显示，在已经进行CBDC研究工作的央行中，70%正在考虑采用双层模式（图2-1）。许多中央银行认为，私营部门可能发挥的作用主要有对接客户（包括执行KYC流程和反洗钱/打击恐怖主义融资程序），以及处理零售支付。根据许多央行的说法，零售交易的记录可以留给私营部门，尽管三分之一的央行更愿意将其保留在内部（图2-2）。

图2-CBDC发行架构

另一个新的调查问题显示，大多数致力于零售CBDC的央行（76%）正在探索CBDC系统与现有支付系统的互操作性。互操作性可以吸引更多人使用CBDC，并使中央银行和商业银行货币共存，即银行和其他支付服务提供商（PSP）能够跨系统支付，而无需重复参与多个系统，这将允许用户无缝地将资金在其CBDC账户中转移，类似于使用信用卡或电子转账从其商业银行账户中进行支付。

金融稳定和加强跨境支付是零售CBDC推进的主因

与往年的结果类似，AEs和EMDEs的中央银行考虑发行零售CBDC的动机不同（图3）。总体而言，AEs的零售CBDC工作主要受国内支付效率、支付安全和金融稳定考虑的推动。事实上，2021年AEs的央行对金融稳定的担忧比重增加，部分原因可能是监管机构对加密货币潜在系统性风险的担忧。如下文所述，多个国家中央银行特别指出，稳定币和其他加密货币的出现加快了它们在CBDC上的工作。

图3-发行零售型CBDC动机

国内支付效率、支付安全和金融稳定也是EMDEs零售CBDC工作的重要驱动因素。然而，他们的CBDC研究首先是由金融包容相关动机驱动的。此外，与AEs相比，EMDEs将货币政策执行作为探索或开发CBDC的更重要理由。

AEs和EMDEs之间的另一个区别是，在过去两年中，跨境支付效率已成为EMDEs零售CBDC工作的一个更重要的动机，而AEs在跨境支付效率方面的关注有所下降。

批发CBDC工作的主要驱动因素仍是跨境支付效率

与前几年类似，批发CBDC和零售CBDC的研究动机不同，批发CBDC工作的主要驱动因素仍是跨境支付效率（图4）。

图4-发行批发型CBDC动机

首先，在AEs和EMDEs中，金融包容对批发CBDC的推动作用不如零售CBDC重要。其次，跨境支付效率仍然是AEs和EMDEs研究批发CBDC的关键动机。事实上，各种CBDC批发项目特别关注跨境支付。最近的一个例子是Dunbar项目，该项目探索将CBDC用于国际结算，由澳大利亚、马来西亚、新加坡和南非的中央银行与国际清算银行创新中心（BISIH）共同开展。

交易链条长和营业时间有限是中央银行要解决的关键摩擦

中央银行认为自身可以通过多种方式加强跨境支付。2021年，各国央行和国际组织继续探索CBDC对跨境支付的机遇和影响。在2021年7月发布的一份联合报告中，CPMI、BISIH、IMF和世界银行得出结论：如果各国共同努力确保CBDC之间的互操作，CBDC有可能提高跨境支付的效率。此外，在调查中还询问了哪种具体跨境摩擦是研究CBDC的重要动机。（摩擦的范围包括分散的数据格式、复杂的合规检查、有限的运营时间和不明确的汇率，以及技术差异、交易链冗长、融资成本和竞争）

下图5显示，央行认为批发CBDC比零售CBDC更有能力解决跨境摩擦。这与之前的结论一致，即加强跨境支付是批发CBDC比零售CBDC更重要的动机。同时，各国中央银行认为，当前支付系统的有限运行时间和现有交易链条冗长是CBDC可以缓解的最重要的痛点。有趣的是，AEs中央银行通常认为零售CBDC能够解决有限的营业时间问题，而EMDEs认为批发CBDC可以减少这种摩擦。相比之下，AEs提到交易链冗长是批发CBDC可以缓解的关键摩擦，而对于EMDEs来说，零售CBDC更能为解决交易链冗长提供可能性。这些不同的观点可能反映了支付基础设施和当前可用跨境支付服务类型的司法管辖差异。

图5-CBDC解决跨境支付问题

超过一半的中央银行将在可预见的未来发行CBDC

巴哈马、中国、东加勒比货币联盟和尼日利亚的中央银行已经发行或正在试点零售CBDC，在可预见的未来，其他司法管辖区也可能会效仿：约68%的央行认为，它们可能在短期或中期发行零售CBDC。与往年一样，EMDEs中央银行发行CBDC的可能性通常高于AEs中央银行。考虑发行零售CBDC的央行所占份额比去年大得多。特别是，计划在中期内这样做的央行所占比例从去年的58%增长到65%（图6-1、图6-2）。

EMDEs发行批发CBDC的可能性通常也高于AEs。总体而言，在短期或中期内发行批发CBDC的可能性被认为略低于发行零售CBDC的可能性。这与CBDC批发工作仍处于早期阶段相对应。然而，与去年相比，发行批发CBDC的可能性增加了——54%的央行认为他们有可能或可能在中期内发行批发CBDC（高于去年的43%）（图6-3、图6-4）。

图6-发行CBDC可能性

发行CBDC可能性的强劲增长不能归因于样本的变化。2018年到2021年，共有45家中央银行参与了调查。对这些中央银行答案的比较也表明，自2018年以来，他们中的许多人已经改变了预期。事实上，大约60%（零售）和45%（批发）的中央银行更有可能在中期发行CBDC。

图7-预计发行CBDC时间

自2018年以来，更有可能发行CBDC的央行包括AEs和EMDEs央行。部分原因可能是新冠肺炎的流行，它加速了支付的数字化。约30%（去年为24%）的央行表示，新冠肺炎疫情改变了它们发行CBDC的优先顺序和偏好。此外，超过60%的央行指出，他们的司法管辖区在使用现金支付方面有所下降。如前所述，另一个导致各国央行——尤其是AEs央行加快其CBDC工作的因素是加密货币的使用日益增多。平均而言，79%的AEs中央银行表示，稳定币和其他加密货币的出现加快了他们在CBDC上的工作，而EMDEs中央银行的这一比例为48%。

越来越多的中央银行拥有发行CBDC的法律权限

CBDC的发行需要一个法律框架支持，从而为中央银行提供发行和管理的权限。与去年相比，拥有此类法律权限的央行所占比例从18%增加到了26%（图8）。此外，约10%的司法管辖区目前正在修改其法律。因此，超过三分之一的央行将很快拥有启动CBDC的法律授权。这表示很多银行可能在短期内发行CBDC。尽管如此，25%的央行仍缺乏必要的法律基础，约40%的央行的法律规定较为模糊。

图8-CBDC在国内的法律基础

加密货币主要由利基集团使用

由于便利跨境支付，加密货币的市值在2021年增长了3.5倍，达到2.6万亿美元。这种快速发展，再加上这些市场的结构性脆弱性，引发了央行和监管机构对金融稳定的担忧。如果加密资产广泛用于支付，当风险管理不善时，包括稳定币在内的加密货币可能会对金融稳定构成威胁。

调查中的大多数中央银行认为目前使用加密货币进行支付的群体是相对较小的，或仅限于利基群体（图9-1、图9-2）。本次调查还首次要求各国央行分别分享他们对稳定币和其他加密货币的看法。大多数中央银行认为这些加密货币未来的使用仍是微不足道的，或仅限于特定的利基群体（图9-3），同时，稳定币的使用被认为低于其他加密货币的使用，尤其是在跨境支付中。

图9-各国央行对加密资产当前使用与未来预期的评估

各国央行的观点因其是否在这一领域进行研究而有所不同。约四分之一的中央银行表示，他们研究了其管辖范围内消费者和企业使用加密货币或稳定币的情况。这些中央银行所预估的在国内和跨境支付中稳定币和其他加密货币的使用率较高。

锚定单一货币的稳定币被认为是最有潜力的支付方式

央行对稳定币被接受为一种支付方式的期望各不相同，这取决于稳定币的类型。在2021年的调查中，央行被问及对不同类型稳定币未来潜力的看法。其中包括：

（A）与单一法定货币挂钩并由其支持的稳定币（单一货币稳定币），

（B）与多种法定货币挂钩并由其支持的稳定币（多货币稳定币），

（C）与商品挂钩并由其支持的稳定币，

（D）由其他加密货币支持的稳定币，

（E）算法调整支持的稳定币。

为了进行比较，同样的问题也被问及（F）除稳定币之外的加密货币。

总体而言，在所有稳定币类型中，（A）单一货币稳定币被AEs和EMDEs中央银行视为最有可能成为广泛接受和使用的支付方式（图10）。相比之下，（C）由商品支持的稳定币，（D）由其他加密货币支持的稳定币，以及（E）算法稳定币被认为在这方面前景最差。这主要是因为这些稳定币（C、D和E型）过去的价格波动，特别是，后两种货币的价格变化比单一货币稳定币更大，在某些情况下，会出现“挤兑”。

有趣的是，（A）单一货币稳定币和（C）商品支持稳定币的潜力预期在AEs中和EMDEs中的差异十分明显。原因可能是大多数稳定币以非EMDEs货币计价，如美元、欧元或黄金。这也可以解释为什么EMDEs中央银行对稳定币在其经济中可能扮演的角色相对更不确定。这也可以解释为什么EMDEs认为（F）除稳定币之外的加密货币比（D）加密货币支持的稳定币和（E）算法稳定币具有更大的潜力。

图10-各国央行对不同类型稳定币的评估

对调查结果的分析表明，稳定币和其他加密货币在支付方面的潜力预期不仅取决于其价格波动性和支持机制，还受发行人的声誉、加密货币协议的漏洞、监管环境以及其他可靠支付解决方案的影响。

近四分之一的央行正在研究加密货币的使用

约70%的央行正在研究稳定币对货币和金融稳定的潜在影响。值得注意的是，在2019年和2020年参与调查的中央银行中，这一比例略有下降（图11-1）。这可能反映出，他们已经通过自己过去的研究或其他机构（如欧洲央行、英国金融稳定委员会、国际货币基金组织等）发表的分析，对可能的影响有了较为深入的理解。

26%的央行表示，他们所在辖区的政府机关或其他机构最近就这一主题对消费者和企业进行了调查（图11-2）。由于加密市场不受监管、无国界和匿名性质，关于加密货币的分析缺乏实际可用的透明、一致和可信的数据。因此，从消费者和企业收集的信息可能会成为中央银行和其他金融机构更好地识别和量化加密货币对福利和金融稳定影响的宝贵工具。

图11-对加密货币使用的研究

三、结论

大多数受访央行正在探索CBDC，超过一半的央行正在开发CBDC或进行具体实验。尤其是零售CBDC的工作已经进入了更高级的阶段。三分之二的中央银行考虑在可预见的未来发行零售CBDC。

随着全球范围内对CBDC的研究从研究转向实际实施，未来零售CBDC的生态系统可能很快将成为更为关注的焦点。许多央行正在探索CBDC与现有支付系统的互操作性，并考虑让私营部门发挥作用，尤其是在服务客户方面。公共和私营部门的合作，加上良好的互操作性，将有助于形成一个生态系统，使CBDC与其他支付手段共存。当然，这反过来可能会促进支付体系更大的竞争。

目前，央行普遍认为稳定币的使用仅限于利基群体等特定群体。然而，相当一部分公众认为稳定币有潜力成为一种广泛使用的支付方式。2021年的调查显示，这些加密货币和其他加密货币的出现加速了全球对CBDC的研究。与此同时，很大一部分央行仍不确定加密货币在当前和未来的潜在用途。各国监管机构已经意识到了加密货币方面相当大的数据缺口，使其难以监控加密货币市场的规模并理解其影响，对消费者和企业的调查可能是填补这些数据缺口的有用开端。

跨境支付效率是另一个在过去一年中变得越来越重要的驱动因素，尤其是对于中央银行在批发CBDC上的工作而言。G20正在实施一项多年期计划，以提高跨境支付的速度、降低支付成本、提高支付的透明度和便利性。根据各国中央银行的说法，CBDC可能在这方面发挥重要作用，尤其是在缩短当前交易链和延长运营时间方面。事实上，G20计划的第19个任务就是探索如何从国际层面加入CBDC的设计。BIS的CPMI将与BISIH、IMF和世界银行合作，于2022年7月向G20提交一份报告，在该报告中，他们将分析并确定连接不同CBDC的方式，以改善跨境支付。

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