浅析国库管理制度改革与货币政策、财政政策的协调配合

新竹财经

2022-02-18 22:32
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引言

由中央银行代理国库是各国国库制度安排中的主流,即使在国库现金管理越来越盛行的时期,高效的国库管理仍然离不开中央银行的合作。目前,全球主要经济体的中央银行在国库管理中均发挥着重要作用。

同时,国库管理也会对货币政策产生一定影响。当一国财政存在较大盈余或者财政支出随季节大幅波动的时候,财政的收支活动对中央银行调控货币供应量以及市场利率的变化都有着很大的影响。

为了降低财政收支行为对货币政策的不利影响,一些国家对国库管理进行了相应调整,在中央银行在金融市场部专门设立了国库管理处,具体负责预测和分析国库资金状况,并及时采取相应的政策措施,保证财政政策和货币政策的协调配合。

国库集中收付管理、国库现金管理和国债管理,构成了我国现代国库管理制度改革的核心内容。最关键的是,这些改革都需要财政和中央银行两大部门紧密配合,建立良好的合作机制。国库已成为财政与金融的一个特殊结合点

传统意义上的国库,是经管政府预算收入和支出的机关担负着办理政府预算资金的收纳和支拨,反映和监督政府预算执行情况的重要任务,是国家宏观经济抉择的信息资料库。从财政的角度来看,国库是财政运行的心脏与神经中枢,一切财政资金的收与支都与国库管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散。

在现代市场经济中,国库管理在保证其预算目标实现的功能基础上,又发展了参与货币公开市场操作和以国库资金运作促进资金保值增值的功能经理国库也是中央银行的一项重要职责。

在现代国库体系下,国库的管理和运作主体是财政,财政部门在国库业务中扮演的是决策者的角色,而中央银行扮演的是决策执行者的角色,同时也是金融服务提供者的角色。在后一角色中,财政部门实际上是中央银行的一个客户,中央银行向其提供金融方面的技术型服务,并收取相应的费用。

同时,中央银行也向其账户中的国库存款余额支付利息。例如,1993年法国有关中央银行的法律明确规定了中央银行对政府服务收取费用的38项条款,其中对中央银行管理和运作国库账户所收取的费用最大,约占当年法国中央银行向政府收取7亿法郎费用的1/3。这项费用主要包括:账户管理人员的工资、办理支票和转账的费用、设备折旧费以及法律纠纷的诉讼及律师费等。

在我国,根据1985年颁发的《国家金库条例》和1995年通过的《中华人民共和国中国人民银行法》,确定由中国人民银行经理国库,我国的国库体制因而是“委托国库制”。1994年我国分税制改革后,划分了中央和地方的事权与财权,中国人民银行经理国库的工作也相应作了调整:分别设立中央国库和地方金库两个工作机构,中央国库实行业务上垂直领导的管理体制,地方金库实行中国人民银行与地方政府双重领导的体制。

更重要的是,由于中央财政管理的国库资金是社会资金流量中的一个重要组成部分,对中央银行制定货币政策和调控货币供应量以及公开市场操作都影响重大,因此,财政的资金管理职能在很多方面都需要中央银行的配合才能完成。

例如,只有通过中央银行,财政部门才能及时掌握资金流动信息避免与货币政策产生冲突。同时,财政资金的管理职能很多方面都需要中央银行的配合才能完成,例如,在国库委托制的情况下,财政只有通过中央银行才能及时掌握政府资金的流动信息,政府公债的管理和发行也需要中央银行的支持。

中央银行作为货币政策的制定和实施者,这一职能也明显受到代理国库业务和国库资金营运的影响。例如,在国库单一账户模式下,国库通过银行系统收取的税款(和其他财政收入)最终进入国库单一账户;与此类似,所有的预算拨款最终也是由中央银行将资金从国库单一账户转到商业银行账户然后再支付给供应商和债权人。

这两个方面都需要发生中央银行与商业银行间的资金支付清算,这意味着政府预算的执行会对货币政策产生重要影响,尤其是在出现严重的预算不平衡的情况下,弥补不平衡的方式对货币政策的影响更为明显。

因此,中央银行代理国库不只是一个出纳的角色,更重要的是需要在货币政策方面采取必要的措施,冲销政府预算对货币政策进而对宏观经济可能产生的不利影响。概括起来,在国库的管理与营运过程中,财政部门与中央银行合作的基础主要体现在以下四个方面:(1)由于中央银行在银行支付体系中处于核心位置,将国库单一账户开设于中央银行,有助于减少银行存款转账次数与总量,也有助于减少与处理支付清算相关的信息量。

(2)国库营运必然会对货币政策产生重要影响。除了政府在中央银行账户(国库单一账户)内的现金余额的明显波动性外,政府举借外债也会明显地影响货币政策,因为举借外债必然影响外汇储备和汇率。因此,中央银行代理国库,客观上要求国库同央行进行密切协调与合作。这种合作对于发行国内债券(弥补赤字)而言,也是十分必要的。

(3)中央银行向政府提供金融服务。按照市场经济的原则,中央银行向政府提供贷款应收取利息,政府应就此支付利息;类似地,政府在中央银行账户上的存款也应收取利息。利息的收取与支付均应以市场利率为基础。

(4)中央银行的利润与亏损应纳入政府预算。在以上需要合作的各个领域中,最重要的是在财政政策目标与货币政策目标间的协调方面。这种政策协调应作为一个定期的和连续的过程,而不是一件临时性的工作。政策协调尤其需要延伸到短期、中期与长期的财政计划的制定方面,因为这些计划对于中央银行实施货币政策至关重要。

另外中央银行也需要就货币政策及其可能对政府财政融资产生的影响通报财政部,并与财政部定期和经常性地交换意见。更一般地讲,财政部与中央银行应有充分的信息共享渠道,甚至有必要共同组成政策委员会,就财政政策与货币政策相互影响的所有方面进行讨论,争取达成一致现代国库的这些特殊作用使它成为财政和金融的一个特殊结合部:作为机构,它隶属于中央银行。

结语

作为业务,它首先是代表财政部门办理财政资金的收付与支拨。因此,它既是国家财政预算执行工作的组成部分,又是中央银行负责管理国库业务的职能部门。但更深层次的,它还是连接财政和金融的“窗口”和“桥梁”,对财政政策和货币政策的有机配合发挥着重要的作用。下面,我们就从国库管理体制和制度出发,来具体分析国库在两大政策体系协调配合中的特殊作用。

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