行政区划本身也是一种资源，科学合理的行政区划将极大地推动经济社会发展。因此，与时俱进推动我国行政区划改革是我国迈向第二个百年奋斗目标的有力举措，有利于在新时代，利用新理念，构建我国行政区划最优化最科学的空间新格局。城镇规划君何方洪最近有一个想法，就是可以考虑参考重庆直辖市的模式，将我国的都市圈通过行政区划整合为直辖市，将每一个都市圈范围内的所有城市通过行政区划调整，合并为一座直辖市。比如国家今年刚批复规划的南京都市圈，将南京都市圈范围内的南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城和常州的溧阳、金坛合计33个市辖区、11个县级市和16个县整合为南京直辖市，这个直辖市总面积6.6万平方公里，比重庆直辖市面积小（重庆直辖市总面积8.24万平方公里），但是全市常住人口3545.96万人比重庆直辖市多（重庆直辖市七普常住人口为3205.42万人），地区生产总值39997.54亿元远高于重庆直辖市（重庆直辖市2020年GDP2.5万亿元）。通过都市圈内行政区划调整，有利于打破都市圈内各行政区的各自为政，跨行政区的人才、 资金等要素流动受阻的问题，有利于提升都市圈行政效率，降低社会交易成本，推动都市圈融城一体化发展，形成我国新时代新的经济增长极。

一、关于推动都市圈行政区划整合一体化形成直辖市的背景

党的十九大报告提出实施区域协调发展战略， 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 明确“要优化行政区划设置， 提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力” ， 优化行政区划设置， 推动区域协调发展已成为国家治理体系的重要组成部分；《国家新型城镇化规划 (2014—2020 年 )》 提出“培育形成通勤高效、 一体发展的都市圈” ； 《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》 直接提出了都市圈建设指导思想、主要目标、 重点任务及其分工方案等，这表征规划建设都市圈已成为促进区域协调发展的重要举措， 受到国家高度重视。 从历史发展经验看， 合肥都市圈、南京都市圈、 杭州都市圈等都是通过多种类型的行政区划调整， 化解了都市圈规划、 建设、 管理过程中的行政区划掣肘，推动都市圈朝着协调发展的方向迈进，切实增强了都市圈的区域带动力、 影响力和竞争力。

行政区划调整与城市群、 都市区区域协调发展的关系， 已经受到学界和业界的关注。 目前研究主要聚焦在三个领域： 一是行政区划调整与区域协调发展关系案例实证分析研究， 包括安徽沿江区域、长三角区域和京津冀地区等；二是城市群发展过程中的行政区划调整手段研究，对长株潭城市群构建和一体化过程中行政区划手段及非行政区划手段的研究、 陈忠祥对行政区划变动与城市群结构变化的探讨等； 三是行政区划调整与都市区规划建设及空间管制研究， 包括罗震东等人对我国都市区行政区划调整的分析、张京祥等人对行政区划调整与都市区管治的研究、 李郇等人对行政区划调整下的同城化规划和城市经济增长影响分析、 李恕宏对行政区划调整导向下的合肥—芜湖双核空间整合研究等。然而， 关于都市圈规划建设与行政区划调整领域的研究仍然较少， 仅施宏分析了行政区划调整对都市圈成长的影响，针对新时代现代化都市圈区域协调发展规划策略的研究更是鲜见。

十九届中央巡视组在第一轮巡视中点名南京、 哈尔滨、 沈阳、 大连和济南等城市“省会作用不够” “引领带动作用不够” “中心城市作用不够” 等， 使得建立区域协调发展新机制、 启动行政区划调整和新时代现代化省会都市圈规划工作迫在眉睫。 同时， 都市圈与城市群、都市区不同， 城市群更多表现为区域性空间协同， 都市区更多表现为同城化空间整合， 都市圈兼顾城市群区域性和都市区同城化特性， 故开展新时代现代化都市圈区域协调发展规划策略研究具有重要的理论价值。

二、都市圈区域协调发展面临的行政区划困境

行政区划是国家权力的空间， 都市圈是城市经济区发展的高级阶段。 由于行政区划的存在， 都市圈内部各行政区之间形成了“看不见的墙” ， 限制了资源要素的流动， 形成了普遍存在的行政区划困境。 主要表现为以下三个方面。

（一）都市圈中心城市的辐射带动作用难以发挥

中心城市受行政区划的局限， 首位度较低， 发展空间、 人口规模和经济总量较低， 难以发挥对都市圈区域协调发展的辐射带动作用。 例如安徽省会合肥，在全省经济发展格局中难以发挥极核带动作用， 周围的芜湖、 巢湖等市纷纷加入邻省的南京都市圈。 而在 2011 年进行区划调整后，“巢掉”地级巢湖市后， 合肥的发展空间大幅拓展，省会城市的首位度大幅提升， 对都市圈的辐射带动作用显著增强。

（二）都市圈产业体系同质化严重

从行政区经济视角来看， 各城市在追求政绩的导向下， 产业体系追求“大而全” “小而全” ， 产业体系趋同， 造成重复投资、 重复建设等问题。 例如，在济南都市圈 6 市中， 都有相当比重的钢铁、 化工和建材等传统产业， 产业体系趋同比较严重， 城市间产业关联度较低， 产业升级改造的压力非常大。

（三）都市圈管理碎化导致跨行政区合作难以实现

由于各行政区的各自为政， 导致跨行政区的人才、 资金等要素流动受阻，影响行政效率， 增加了社会交易成本。例如， 安徽沿长江地区有 5 个城市， 由于缺乏区域性中心城市的辐射带动， 导致 5 市合作动力不足， 致使国家和省的跨行政区合作难以奏效。

三、行政区划调整导向下都市圈区域协调发展规划理论框架

近年来， 随着都市圈发展规模急剧增大， 都市圈区域内的行政区划调整行为也日益频繁， 一些大都市圈通过多次行政区划调整， 如合肥都市圈、 南京都市圈、 广州都市圈、 西安都市圈和杭州都市圈等纷纷进行了行政区划调整， 扩大了市辖区的空间， 促进了都市圈治理体系的完善， 提高了中心城市首位度，增强了对区域协调发展的支撑作用， 提升了都市圈综合竞争力， 在新时代现代化省会都市圈规划建设中具有典型代表性。 通过梳理和对比都市圈发展过程中行政区划调整的历史， 可以探寻新时代省会都市圈区域协调发展过程中的行政区划调整行为及规划策略。

（一）都市圈区域协调发展催生行政区划调整主要模式

都市圈区域内行政区划调整的主要模式包括撤销乡镇设立街道、 区界重组( 市辖区合并或辖县 ( 市 ) 的乡镇或街道转属市辖区管辖 )、 撤县 ( 市 ) 设区、 瓜分(吞并) 地级市和县(市) 代管等。其中，最常见的是撤销乡镇设街道、 区界重组，其次是撤县 ( 市 ) 设区， 较为少见的是瓜分地级市和县 ( 市 ) 代管， 而合并地级市的仅有济南一例。 从历史比较分析可以发现： ①行政区划调整时， 点和频次与都市圈发育成熟程度密切相关， 表现为广州、 南京、 杭州等发达都市圈成立较早， 发展较快， 行政区划调整的时间大都发生在 2005 年以前， 而合肥、 西安、成都等都市圈行政区划调整的时间集中在 2011 年之后。 ②行政区划调整大都控制在距离中心城市20～ 30km的范围内，形成“一小时经济圈” ， 与都市圈发育水平相配套， 但近年来距离日趋增长，如成都和广州的行政区划调整距离中心城市远至 50 ～ 60km， 合肥都市圈距离中心城市更是长达 70km。 ③以行政区划调整推动都市圈区域协调发展成为国家空间治理的重要工具， 表现为近年来服务都市圈区域协调发展的行政区划调整日趋增多， 如西安都市圈调整了 4 次， 特别是2013年以来就已经调整了3次。

（二）省会都市圈发展适应性规划策略

各都市圈纷纷制定各自的都市圈区域协调发展规划， 针对中心城市带动能力不足、 交通一体化水平不高、 产业协作化分工不够， 以及基础设施和公共服务设施布局、 生态环境保护治理以邻为壑等问题， 审时度势、 因地制宜地提出了各自都市圈培育发展适应性规划策略，主要表现为以下四个方面： 一是基于中心城市增长极聚散效应， 重组都市圈范围不同等级城镇节点专业化功能， 促进城镇体系格局优化和城市功能互补； 二是面向高质量发展， 引导都市圈产业专业化分工协作和创新驱动发展； 三是打造共生城市， 推动基础设施和公共服务设施共谋、 共建、 共享， 实现人流、 物流、资金流、 能源流、 人才流等各类发展资源要素自由流动和高效配置； 四是服务于生态文明建设和文化复兴， 推动绿色空间网络和环境保护联防联治， 推进文旅资源联合挖掘与开发等。 从实施效果看， 这些规划策略的实施加速了都市圈的建构过程， 提升了都市圈同城化和一体化发展水平， 为都市圈高质量发展和区域竞争新优势形成提供了科学指导与有力保障。

（三）都市圈区域协调发展机理分析

都市圈行政区划调整与都市圈区域协调发展都是新时代国家治理体系的重要组成部分， 其本质上是行政区划与经济区划相互适应的过程。 当行政区划成为都市圈协调发展的束缚， 制约都市圈一体化进程， 形成普遍存在的“行政区划困境” 时， 都市圈区域范围内的行政区划调整就成为自然而然的选项。 然而，行政区划调整后都市圈区域协调发展并非一蹴而就， 从历史经验看， 行政区划调整往往是都市圈区域协调发展过程中最重要的触媒， 在都市圈行政区划调整获得批复之后， 各都市圈就有条不紊地推动后续行政区划微调、 战略规划制定和实施等举措， 特别是因势利导、 对症下药地提出各地的适应性规划策略， 尽快消除行政区划调整造成的不确定性，加速走出“行政区划困境” ， 完善都市圈治理体系， 推动都市圈区域高质量发展。从国家和地方治理视角看， 都市圈区域的行政区划调整动因是从法律性、发展性和管理性等多个方面化解要素 ( 人流、物流、资金流、信息流等) 流动性制约、效应外部性困境 ( 环境污染负外部性、 基础设施正外部性等)、空间格局失衡性(核心城市与边缘小城镇的虹吸效应及“灯下黑” 效应等 ) 和发展同质化恶性竞争等问题， 以激发和实现都市圈善治。 从尺度政治和行政区经济理论看， 阻碍都市圈区域协调发展的根本原因不是行政区划， 而是都市圈范围内各级政府职能未能适应新时代社会主义市场经济发展需求， 因而行政区划调整并不能彻底解决都市圈区域协调发展问题， 而是以行政区划调整的政治逻辑为触媒， 通过尺度上推、 尺度重组和尺度下推， 进一步激活和提升都市圈区域协调发展的市场逻辑， 并通过交叠和嵌套形成以市场逻辑为主导、 政治逻辑为辅导的混合逻辑， 实现都市圈尺度修复， 从而构建出新型的空间生产和再生产关系。

总体而言， 基于尺度政治理论、 行政区政治理论与行政区经济理论、 国家治理理论、 都市圈和区域协同发展理论等， 行政区划调整导向下都市圈区域协调发展机理可以解构为以行政区调整为触媒激活功能区竞合， 借助尺度上推、尺度下推， 促进行政区和功能区博弈与融合， 最终实现都市圈区域尺度重组与同城化协同发展的过程。 具体而言，首先是政治逻辑主导下集权与分权的整体性尺度上推， 借助战略规划， 加快都市圈区位再造、 结构优化； 同时， 借助政府职能转变， 推动跨行政区划和跨行政层级的不同政府间竞争与合作， 加快上级政府向下级政府、 政府向企业、 市场及社会授权与分权， 最终实现都市圈从行政区竞争转变为行政区竞合。 其次是市场逻辑主导下集聚与扩散的整体性尺度下推， 借助区域内增长极发展过程中的内生性集聚和扩散效应， 推动增长极培育和发展核心强化、 动能转换和产业转型、 生态和文化外部性内部化等，促进都市圈从行政区向功能区转型(即从“都圈市” 真正转变为“都市圈” )。 最后以政治逻辑为触媒激活市场逻辑的目的是形成以市场逻辑为主导、 政治逻辑为辅导的混合逻辑， 这是行政区划调整导向下都市圈区域协调可持续发展的关键。 因此， 都市圈必须借助政治权利和市场力量的相互博弈、 交织、 渗透、 嵌套和融合， 形成多中心和自主治理的竞争与合作机制， 构建和完善跨行政区和跨功能区的经济区同城化协作网络， 打造适应发展阶段的区域空间新平衡和新格局， 使市场在都市圈区域资源配置中起决定性作用， 并在都市圈区域协调发展过程中更好地发挥政府作用。

四、关于都市圈内行政区划合并设立直辖市的设想

行政区划调整与都市圈协调发展具有双向互动与促进作用，通过对都市圈区域协调发展规划策略与行政区划调整模式的系统分析， 总结都市圈区域协调发展遭遇的行政区划掣肘困境， 城镇规划君何方洪认为，可考虑采取都市圈行政区划调整模式，实施都市圈“行政区调整触媒—功能区竞合机制—都市圈协同发展” 演化机理， 并基于行政区划调整与都市圈区域协调发展交互效应，参照重庆直辖市模式设立以都市圈范围为行政区划界限的直辖市。

（一）南京都市圈行政区划合并后设立南京直辖市

将南京都市圈的南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城和常州的溧阳、金坛，包含33个市辖区、11个县级市和16个县整合为南京直辖市，南京直辖市总面积6.6万平方公里。截至2019年，常住人口3545.96万人，地区生产总值39997.54亿元。

（二）福州都市圈行政区划合并后设立福州直辖市

将福州都市圈的福州、莆田两市全域，宁德市蕉城区、福安市、霞浦县、古田县，南平市延平区和建阳区、建瓯市部分地区及平潭综合实验区整合为福州直辖市，陆域面积2.6万平方公里，2020年常住总人口约1300万人，地区生产总值约1.5万亿元。

（三）成都都市圈行政区划合并后设立成都直辖市

将成都都市圈的成都、德阳、资阳、眉山四市整合为成都直辖市，包括成都市，德阳市旌阳区、什邡市、广汉市、中江县，眉山市东坡区、彭山区、仁寿县、青神县，资阳市雁江区、乐至县，面积2.64万平方公里，2020年末常住人口约2761万人；规划范围拓展到成都、德阳、眉山、资阳全域，总面积3.31万平方公里，2020年末常住人口约2966万人。

（四）武汉都市圈行政区划合并后设立武汉直辖市

将武汉和周边约100公里半径范围内的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、天门、潜江九市整合为武汉直辖市，包括包括1个副省级城市、5个地级市、3个省直管市、7个地级市代管县级市和15个县，即武汉市、黄石市（包括大冶市、阳新县）、咸宁市（包括咸安区、赤壁市、嘉鱼县、通城县、崇阳县、通山县）、黄冈市（包括黄州区、麻城市、武穴市、团风县、红安县、罗田县、英山县、浠水县、蕲春县、黄梅县、龙感湖管理区）、孝感市（包括应城市、安陆市、汉川市、孝昌县、大悟县、云梦县）、鄂州市、仙桃市、天门市、潜江市 ，武汉直辖市总面积57800 km，总人口3162.09万，2020年GDP2.64 万亿元。

（五）西安都市圈行政区划合并后设立西安直辖市

将西安市行政辖属的11区2县，咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县、淳化县，渭南市临渭区、华州区、华阴市、富平县、蒲城县，宝鸡市眉县，铜川市耀州区，商洛市商州区、柞水县，西咸新区和杨凌农业高新技术产业示范区整合为西安直辖市，西安直辖市国土总面积2.94万平方公里，截至2019年底，常住人口1900万，地区生产总值1.33万亿元。

（六）郑州都市圈行政区划合并后设立郑州直辖市

将郑郑州市域和开封、新乡、焦作、许昌4市中心城区以及巩义市、尉氏县、新乡县、原阳县、武陟县、长葛市、平原城乡一体化示范区整合为郑州直辖市，郑州直辖市国土总面积约1.59万平方公里，总人口1920 万人，2019年GDP1.8万亿元。

（七）长沙都市圈行政区划合并后设立长沙直辖市

将长沙市、株洲市、湘潭市三个地级市整合为长沙直辖市，长沙直辖市总面积28000 km，七普总人口1668万人，2020年地区生产总值12142.52亿元。

（八）广州都市圈行政区划合并后设立广州直辖市

将广州、佛山、肇庆、清远、云浮和韶关整合为广州直辖市，广州直辖市总面积71573平方公里，常住人口约为3711万人，2019年 GDP约40567亿元。

（九）深圳都市圈行政区划合并后设立深圳直辖市

将深圳、东莞、惠州、河源、汕尾（含深汕特别合作区）共五个城市整合为深圳直辖市，深圳直辖市土地面积约为36312平方公里，常住人口约为3290万人，2019年深圳直辖市GDP约为42747亿元。

（十）杭州都市圈行政区划合并后设立杭州直辖市

将以杭州市区为中心，湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山市市区为副中心，杭州市域5县市及德清、安吉、海宁、桐乡、柯桥、诸暨等杭州相邻县市（区）整合为杭州直辖市，杭州直辖市总面积53441平方公里，总人口约2569.8万人。

其他还有兰州都市圈、乌鲁木齐都市圈、贵阳都市圈、昆明都市圈、苏锡常都市圈、厦漳泉都市圈、潮汕揭都市圈、沈阳都市圈、长春都市圈、哈尔滨都市圈、南宁都市圈、太原都市圈、呼包鄂榆都市圈、石家庄都市圈、济南都市圈、大连都市圈、青岛都市圈、徐州都市圈、合肥都市圈、海口都市圈、南昌都市圈等都市圈范围行政区划整合为直辖市。