实用性村庄规划是开展乡村建设，实现乡村振兴的重要工具与手段；也是开展国土空间开发保护活动，实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设等的法定依据。村庄规划的合法依规编制是构建国土空间规划开发保护制度的前提，是保护村庄特色资源、传承历史文脉的保障。那编制实用性村庄规划的重点和关键是什么，值得我们深思和探讨。

实用性村庄规划应遵循“以人为本”的理念，从“三生空间协同”“多规合一”的全局角度科学有序推进，围绕总体布局、综合整治、产业发展、设施建设、防灾减灾等方面，基于国土空间规划一张图和村庄发展目标定位的要求进行编制，形成村庄建设蓝图，指导村庄保护开发和建设。主要包括以下几个重点任务：

看点01 国土空间总体布局：以“管制”和“留白”引导用地布局

空间管制：2019年5月9日，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求到2025年要形成国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。用途管制范围不仅仅是规划许可，还包含政府的主动行为、规划强制及对违法用地与建筑的处置。村庄是农村治理的基本单元，需根据村庄发展的定位和目标，落实上位国土空间规划确定的规划分区与用途管制要求，按照现行法律法规和相关政策，确定村庄的生产、生态和生活空间，明确各类空间的开发边界，并制定村庄国土空间用途管制规则。

规划“留白”：“留白”其本质是加大国土空间规划弹性、加强土地混合利用，是适应未来发展不确定性的多情景应对，通过预留用地保障未来发展空间并实现用地效益最大化的一种规划理念和用地方式。通过对全国27个省（市）的编制技术导则/指南的分析，有19省（市）提出增强规划弹性，对难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，予以规划“留白”，为未来预留一定的建设用地机动指标和空间，使村庄规划更切实际、更好实施。“留白”的实施路径包括：适度加强规划留白的弹性管控；充分利用规划留白的缓冲期，充分发挥留白用地的价值；切实提升规划留白的参与度，尊重民意，引导村民参与、社会协同，综合研究确定留白用地目标。

用地布局：对村域内国土空间进行统筹安排，确定规划用途，落实上位国土空间总体规划的强制性指标要求，严格耕地和永久基本农田保护，严守生态保护红线，集约高效布局村庄建设用地，合理划分村域生态空间、农业空间和建设空间，明确村域开发保护格局。

看点02 国土综合整治：从生态修复和土地整治推动全域治理

生态修复：落实上位规划确定的生态保护红线，按照“山水林田湖草湿”系统修复治理要求，明确需要生态保护修复的区域，提出生态修复目标和整治任务，采用工程和非工程等综合措施进行修复。确定慎砍树、禁挖山、不填塘（湖）等管制措施，尽可能多地保留乡村原有地貌、自然形态等，优化乡村水系、林网、绿道等生态空间格局，系统保护好乡村自然风光和田园景观。

国土综合整治：按照“山水林田湖草沙海生命共同体”理念和“宜农则农、宜建则建、宜整则整、宜留则留”原则，统筹推进国土空间全域全要素综合整治。落实上位规划确定的高标准农田建设、耕地提质改造、工矿废弃地复垦利用、建设用地整理等国土综合整治项目，统筹确定农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等整治范围，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，明确农田水利和生态修复工程布局。在充分尊重农民意愿的前提下，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。

看点03 产业发展指引：盘活用地，促进现代农业高质量发展

统筹城乡产业发展，结合村庄资源禀赋状况及其所在区域的产业发展规划、产业布局，明确村庄产业发展思路和主导产业。引导村庄产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，延伸农业产业链条，发展新产业新业态，加快农业结构调整，拓展农业多种功能，加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，引导村庄现代农业高质量发展。

合理安排产业用地规模和布局，明确产业用地用途、强度等要求。充分抓住农村集体产权制度改革、农村集体经营性建设用地入市等政策机遇，盘活闲置或低效的集体建设用地，加大新产业新业态、农村公共公益设施等供地力度，确保真实有效投资的项目落地。复合高效利用，引导工业向城镇产业空间集聚，保障农村产业用地空间。对利用本地资源、不侵占永久基本农田、不破坏自然环境和历史风貌，且确有需求的乡村旅游、农村电商、农产品分拣和冷链、初加工等乡村产业业态可根据实际条件就近布局。

看点04 人居环境整治：明确住房布局，改善乡村人居环境

居民点住房布局：落实上位规划确定的农村居民点布局、建设用地管控要求，结合村庄布局现状，充分考虑户数、人口规模、宅基地面积标准、产业布局需求、公共服务设施和基础设施建设需求等因素，在村庄建设边界内，确定各类建设用地规模和布局。合理确定宅基地规模、划定宅基地建设范围，加强“空心房”整治，严格执行“一户一宅”政策，新增宅基地原则上在规划确定的宅基地范围内相对集中布局，根据实际情况也可以在村庄建设边界周边就近相对集中布局。

人居环境整治：对村庄人居环境开展摸底调查，综合考虑群众接受、经济适用、维护方便等因素，根据不同村庄的特点，确定人居环境整治的工作目标和任务，以“拆除、治理、整治”为手段，重点从生活垃圾处理、生活污水治理、农村厕所革命、村容村貌提升等方面明确整治要求、措施和具体建设内容，有计划、有步骤地推进农村人居环境综合整治。

看点05 历史文化及特色风貌保护：强化乡村文化及风貌塑造

落实乡村历史文化保护范围界线，深入挖掘乡村历史文化资源，加强历史文化的保护和传承。讲好乡村故事，保护乡村历史遗存的真实性，挖掘提炼村庄历史文化元素、风貌特征、形象符号，明确村庄建筑、景观、小品的风格、色彩和基调。以保护优先，提出开发利用历史文化资源的方式。提出文物古迹、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产、地质遗迹、古树名木，以及宗祠祭祀、民俗活动、礼仪节庆、传统艺术表演和手工技艺等的保护和传承措施。

看点06 配套设施建设：补齐设施短板，夯实发展基础

依据上位国土空间规划的要求，结合乡村需求建设，避免重复规划建设。根据人口和服务半径分级配置，补齐基础设施和公共服务设施短板。

道路交通：包括对外道路交通和村庄内部交通两部分。对外交通上，应落实上位规划确定的各级公路和交通设施布局，加强村庄与对外交通衔接，以及农村居民点之间的连接。内部交通可进行分级设置，明确各级道路的路幅宽度；根据村庄交通特色和发展需求，合理布置公共停车场、公交站台等设施。有旅游需求的村庄，可根据实际需要和相关政策，加强旅游道路交通组织和交通设施的设计。

公共服务设施：按照推进城乡基本公共服务均等化要求和乡村社区生活圈建设理念，遵循节约用地的原则，依据人口规模、服务半径和村庄定位，合理确定管理、教育、文体、医疗卫生、社会福利、环境卫生、商业、物流配送、集贸市场等设施的布局和规模。公共服务设施配建标准应按照国家和省级相关规定，结合自身实际制定。鼓励尽可能利用闲置的既有建筑进行改造利用。有旅游需求的村庄可考虑配置相关文化旅游设施。

基础设施：在规划时，应全面梳理现状供水、排水、供电、通信、供热、环卫等基础设施缺失及不达标问题，充分考虑乡村生产生活习惯，从投资、运营、维护、使用效率等多方面综合考量，积极引导城镇基础设施向农村延伸，补齐农村基础设施短板，明确各项公用设施的位置、规模、线路走向及敷设方式等建设要求。

看点07安全与防灾减灾：加强防范，提高防灾减灾救灾能力

落实上位规划划定的灾害影响范围、安全防护范围、防灾减灾总体目标和防护措施，根据实际情况合理确定村庄防灾减灾规划内容和深度。结合资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价成果，综合考虑地质灾害、洪涝灾害、火灾等各类灾害的影响，划定灾害影响范围和安全防护范围，提出综合防灾减灾目标，确定防灾减灾工程、设施和应急避难场所的空间分布和建设标准。

看点08近期建设行动：以诉求迫切度和发展需求确定近期项目库

根据规划确定的目标任务，综合考虑人力、财力和村民需求，并根据需求的迫切程度，提出近期需要推进的国土综合整治、生态修复、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护、防灾减灾等项目清单，确定建设内容，明确项目类型、建设规模、用地面积和建设时限等。对近期项目清单的工程规模、投资额进行估算，明确资金筹措方式、建设主体和方式等。

小结

村庄规划具有综合性、社区性、实用性和地域性等特征，在编制时应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目标，抓住村庄规划的核心，以目标导向与问题导向相结合，注重刚性与弹性相结合，推进全域综合整治，破解“人、地、钱”瓶颈，建立乡村特色产业空间，传承与创新乡土文化，完善乡村配套设施建设，构建乡村社区生活圈，激发村庄建设与发展的内生动力，共同推动乡村振兴。

作者 | 安童童 中国农业大学农业规划综合服务平台