前言

太平天国运动打破了中国封建历史上，中央与地方关系长久以来的某种平衡，尤其自新政、官制改革以来，地方督抚的地方权力意识不断增强，中央权力受到前所未有的挑战，地方势力的崛起中央体制僵化。地方的调整和改革走在了中央的前头，权力下放造成的新制度，也是清末衰落的历史缘由之一。

辛亥革命爆发，省宪运动与联省自治风暴接踵而至，清末民初中央与地方的权力分配展现出新面貌。而此时的中央与地方权利分配的变化，也造就了特殊的中央与地方关系，清末民初的地方分权受其影响深远。

辛亥革命

晚清时期，设立地方谘议局，扩大了地方权力，却没有实施扩大相关群体参政议政途径

晚清时期，太平天国运动之后，地方势力逐渐扩大地方主义兴起。清政府为挽回中央权力，实行新政。然而新政失败导致的结果，却是权力的进一步分散，地方意识与地方自治权力逐步增大，地方权力的发展是对中央权力的一种制约。但是，中央与地方之间的关系也因为地方权力的壮大变得更加紧张。

地方谘议局的设立代表着地方权力体系的形成，地方有了与中央分庭抗礼之底气，从咨议局的成员组成上看乡绅阶层与地方旧官僚为主力，这就让绅权的扩张成为必然，地方权力亦进一步膨胀。同时地方权力的扩大，使得拥有一小部分参政权利的主体扩增。官僚、乡绅、学者、军人希望更大程度参与政治。

太平天国运动

然而中央却没有实施扩大相关群体参政议政途径，这种需求与供给之间的不平衡导致的最直接结果，就是地方自治权力呼声的高涨，从导致而中央与地方权力进一步恶化。而中央立法权力与地方立法权力的关系，在清朝末年地方立法权力，仍然牢牢掌握在中央立法权力手中，这种把控体现在官僚体制的构建之中。

首先，各省之官员仍然由朝廷任命，地方督抚为地方最高行政长官，督抚拥有自行决定省例之权。但是督抚以下县、府、州等各级官员只能提出建议。而督抚乃为朝廷命官，官僚体制上地方立法权力仍受命于中央。

晚清官兵

民国前期，开展关于联邦制度的讨论，辛亥革命之后，各省纷纷独立并且各自为政

民国前期，关于中央与地方立法权限的划分，随着国内政治环境的改变，而呈现不稳定的态势。国家结构形式尚不稳定，地方与中央的权力划分不稳，中央与地方立法权力的划分附随着关于国家形式的讨论开展。首先是关于联邦制度的讨论。清朝末期孙中山、梁启超等人已有在中国实行联邦制度之构想。

辛亥革命之后，各省纷纷独立并且各自为政。随后各省军政府行省议会之权，纷纷出台军政府约法规划联邦共和政体。此时地方立法权力与中央立法权力呈现共享态势。其次是关于集权主义的讨论，中央集权仍需加强地方立法权力必须牢牢归于中央。

孙中山

孙中山提出之均权主义非绝对平均分配，而是按照事务之性质将权限进行分配。地方立法权限随着地方权限与中央权限的争论，在清末民初处在央地关系的夹层之中，随着政治环境、政权变化的转变而发展。

清代在地方设督抚，作为加强中央集权的工具，包括中央对地方制约以及地方与地方之间的协调

清代在地方设督抚，督抚是中央外派到地方的官员，兼具尚书、都御史头衔。虽在地方，却是作为加强中央集权的工具而存在。清代历史文献中，对地方所描述的行政单位大致分为两种情况：其一是道、府、州县。其二便是省以及级以下的各级行政单位。

梁启超

前一种描述多出现在清朝前期的历史文献中，自清末以来后一种描述的逐渐增多。督抚作为连接中央与地方的纽带其权利变化，可看出晚清中央权力对地方权力的控制有所松弛，央地关系开始展现出后现代社会的新特点。

督抚制度确立后大体在中央和地方形成了以皇帝为中心的，大小相制通过统辖以大制小，又通过分权，以小制大，内外相维外部事物分寄于督抚，中央事务统于六部的分层交叉权利关系。这一权力构造既包括中央对地方的纵向制约，又包含地方与地方之间的横向协调机制。

清朝督抚官员

在这一权力结构中，督抚并非完全独立于中央而存在。尤其是十九世纪六十年代，督抚权力的行使严格的受到例以及皇帝旨意的约束。清代各级职能部门运行在僵化的制度化程序化之中，是中央集权高度成熟的一个重要标志。督抚权力的行使也必须依例而行。

例，即事例，类似于欧美法系中的判例法，指的是过去处理某些事件形成的成规。督抚在地方处理事宜皆需以奏折行使向中央请示。如若未得到中央批准，不可执行。若不在非常之情况下，不可行使超出公事的事之权。督抚权力十分受限，仅仅表现在察吏、理财、治安几方面。

清朝督抚官员

清廷下放部分权力于督抚，严重影响中央决策，中央集权逐渐衰弱至崩溃

太平天国运动爆发之后为解决军事问题，清廷不得已下放部分权力于督抚，将财政权、军权下放。财政权、军权是中央统一中央集权统治的基础。将财政权与军权下放给地方，督抚权力的扩张在此时抓住了契机。

咸丰十五年，曾国藩在江西自设粮台，自办报销，后又私自设征筹饷局，将就地筹饷之权牢牢把控在地方。督抚权力在将财政权与军权相结合之后地方权力坐大，地方督抚依靠财政权与军权作为支撑将司法权，用人权不断增强。事权得以扩张，督抚在权力结构之中不单纯是中央权力的外派机关，越来越对中央决策产生重要影响。

曾国潘

中央将财政权、军权、下放于督抚，最直接的结果就是地方分权系统，开始出现并迅速发展。地方逐渐获得财政权、军权以及后来的人事权，拥有与中央朝廷分庭抗礼之底气。从开始将财政权下放，到督抚将财政权、军事权、人事权相结合地方意识，已经产生并且对封建传统的中央集权产生冲击。

加之外夷侵略相继而来不仅带来了炮火，也带来了先进思想的传播，人们对传统清廷之落后已有所体会，对皇权至上之观念的认同感发生动摇。这一落后封闭的僵化体制之危机也会随之出现。督抚处在清朝中央集权权力关体系夹层的中间地带，上可代表中央在地方行使权力，下是地方权力的集中代表。

张之洞

中央权力下放给地方，督抚手中的权力不断扩大，中央集权逐渐衰弱从政治层面上加速了清朝中央集权统治的崩溃。地方权利意识产生及其发展为其后的地方权力，乃至地方立法权力之发展奠定了基础。

总结

省与中央的权力博弈在此时发展迅速。省意识的发展，省权观念的提高进一步加深了中央与地方的矛盾，同时省意识的发展不同于督抚权力的扩大，省之权利意识拥有很大的群众基础，此时的地方主义作为一种社会思潮，存在已经拥有了很大的群众心理认同感。

清朝督抚官员

人们对一种制度的心里认同，对于维持这种制度的稳定程度，起非常重要的作用。而这种地方权力意识一旦产生，清廷若想通过再次加强中央集权削弱地方权力，实为难矣。

参考内容来源：《清史稿》