来源：中国金融杂志

作者：李明肖

　　近年来，金融监管部门深入贯彻中央关于推进生态文明建设战略部署，大力推动银行业保险业投身绿色金融，支持绿色发展。随着我国确立碳达峰、碳中和目标愿景（以下简称“双碳目标”），银行业保险业进一步聚焦低碳转型战略，先后开展了碳排放权质押融资、碳汇保险等碳金融创新实践。但由于法律制度不健全、配套体系不完善、碳市场发展不成熟等原因，当前碳金融发展程度仍然较低，进而制约了银行业保险业的参与深度，亟待通过健全法律制度、完善配套体系和促进市场提质扩容等手段奠定发展根基。

　　监管助力碳达峰、碳中和

　　完善政策体系，引领绿色金融不断聚焦气候目标。2013年，银监会发布《绿色信贷指引》，这成为银行业金融机构发展绿色信贷的纲领性文件。2016年，人民银行等七部委印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，系统提出发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险、碳金融等金融工具，标志着中国成为全球首个建立了比较完整的绿色金融政策体系的经济体。2020年，生态环境部、国家发展改革委、“一行两会”印发《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，明确将气候投融资作为绿色金融重要组成部分，引导和撬动更多资金进入应对气候变化领域。2021年，北京银保监局会同人民银行营管部等八部门印发《关于金融支持北京绿色低碳高质量发展的意见》，掀起地方金融监管部门支持双碳目标落地的实践浪潮。

　　统一行业标准，推动高效、精准支持绿色低碳项目。2021年4月，人民银行、发展改革委、证监会联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，首次统一了绿色债券相关管理部门对绿色项目的界定标准，有效降低了绿色债券发行、交易和管理成本，也为金融机构精准、高效支持绿色低碳项目提供了指引。2021年7月，人民银行发布推荐性行业标准《环境权益融资工具》，从实施主体、融资标的、价值评估、风险控制、实施流程等方面提出要求和标准，为银行业金融机构开展包括碳排放权在内的各类环境权益融资活动提供技术指南。2021年6月，北京银保监局会同北京市住建委等十部门联合发布《北京市绿色建筑创建行动实施方案》（2020—2022年），提出要对新建高星级绿色建筑、装配式建筑、超低能耗建筑等符合建筑高质量和绿色发展方向的项目给予综合金融支持，助力北京市达成2022年城镇绿色建筑创建目标。

　　开展考核评价，鼓励加大对绿色金融投入力度。2012年，银监会发布《银行业金融机构绩效考核评价指引》，要求机构设置社会责任类指标，用于评价支持节能减排和环境保护等方面的情况。2020年，财政部印发《商业银行绩效评价办法》，将服务国家发展目标和实体经济作为重要考核方面，指标之一就是服务生态文明战略情况。2021年5月，人民银行印发《银行业金融机构绿色金融评价方案》，每季度对银行业金融机构绿色贷款投放、绿色债券投资情况进行评价，并将评价结果纳入人民银行金融机构评级等审慎管理工具，鼓励机构加大对绿色金融投入力度。

　　健全统计制度，监测融资支持绿色低碳经济情况。2013年，银监会制定了绿色信贷统计制度，对12类节能环保项目贷款及其节能减排效果进行统计。在此基础上，2020年银保监会下发《中国银保监会办公厅关于绿色融资统计制度有关工作的通知》，将统计范围拓宽至表内外融资，涵盖绿色生产、建设、经营、贸易、消费各方面，并新增支持低碳经济融资、循环经济融资、气候融资、环境权益融资等专项统计，更适应低碳发展导向下的统计监测需求。

　　加强信息披露，提升机构气候与环境风险管理水平。以2017年第9次中英经济财金对话为契机，我国开展了金融机构环境信息披露试点工作。2019年，银保监会发布《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，要求相关机构建立健全环境与社会风险管理体系，强化环境、社会、治理信息披露和与利益相关者的交流互动。2021年7月，人民银行发布《金融机构环境信息披露指南》，搭建起国内金融机构信息披露框架，帮助金融机构系统识别、量化、管理环境相关风险。

　　发挥行业自律作用，发布助力碳达峰、碳中和倡议。金融监管部门指导行业协会充分发挥行业自律作用，发起绿色倡议，凝聚行业共识，支持双碳目标实现。比如，在银保监会指导下，2021年5月保险资管业协会发布《助推实现“碳达峰、碳中和”目标倡议书》，倡议各保险机构积极探索拟定保险资金负责任投资原则及绿色投资标准，深入发掘双碳目标投资机遇，带头实施“低碳”经营方式转型。

　　银行业保险业在碳金融领域的实践和探索

　　为了实现碳达峰、碳中和目标，我国能源、工业、建筑、交通运输等主要排放来源经济部门都面临低碳化转型，专家预测相关领域投资总规模将超过百万亿元。银行保险金融机构一方面积极响应监管号召，抓住转型机遇，拓展绿色金融业务，创新碳金融产品；另一方面主动加强自身碳足迹管理，提升环境和社会表现。

　　大力投放绿色信贷，逾六成投向碳减排效益项目。人民银行统计数据显示，截至2021年第三季度末，我国本外币绿色贷款余额14.78万亿元，同比增长27.9%，高于各项贷款增速16.5个百分点，其中投向具有碳减排效益项目的贷款占绿色贷款的66.9%。绿色信贷环境效益逐步显现，据银保监会披露，21家主要银行绿色信贷每年可支持节约标准煤超过3亿吨，减排二氧化碳当量超过7亿吨。

　　支持绿色债券发行，碳中和债成为“新风口”。银行保险机构既是绿色债券发行主体，也通过积极开展债券承销和投资，助力绿色企业拓宽资本市场融资渠道。根据气候债券倡议组织（CBI）发布的《2020年全球气候相关债券市场与发行人报告》，截至2020年末，我国绿色、社会和可持续发展债券发行量3250亿美元，位居全球第一，占据36%的市场份额，远高于随后的法国（占比19%）和美国（占比9%）。此外，万得（Wind）数据显示，自2021年2月全国首批6只碳中和债在银行间市场落地以来，截至9月末发行金额已突破1800亿元，占同期绿色债券发行量近四成。

　　参与绿色投资基金，支持碳中和产业长远稳健发展。近两年，政府引导、社会参与的绿色投资基金频频落地，银行保险机构正是重要投资力量。比如，2020年，国家绿色发展基金成立，首期募资规模885亿元，其中9家银行出资575亿元、占股65%，按照1∶5的比例，基金有望撬动4000亿元社会资金进入生态环保领域。又如，2021年，一些银行保险机构参与设立宝武碳中和股权投资基金，总规模达500亿元，是目前国内市场上规模最大的碳中和主题基金，支持建设清洁低碳安全高效的能源体系。

　　丰富绿色保险体系，保障绿色低碳循环产业运行。保险机构紧扣双碳目标，围绕森林碳汇、绿色建筑减排等不断创新保险产品。比如，有保险公司推出“林业碳汇价值保险”“林业碳汇价格保险”，分别用于防范林业固碳量损失风险和林业碳汇价格下跌风险，稳定林木碳汇交易收入，提高碳汇林种植企业积极性，进而增强自然生态系统的固碳能力。又如，北京地区保险公司推出高标准商品住宅绿色建筑性能责任保险，防止建筑在未达到三星级绿色建筑标准情况下出现绿色性能整改和赔偿责任损失，支持建筑领域减排降碳。

　　提供综合金融服务，支持碳交易市场建设。碳排放权交易是推动碳减排的重要市场机制，在全国碳交易市场启动之前，地方碳交易试点工作已开展十来年。银行保险机构充分发挥自身功能优势，与试点地区广泛开展战略合作，积极参与碳交易市场建设，如为交易所提供交易系统开发、交易规则制定、碳金融产品创新等政策建议，为碳交易主体提供银行端开户代理、交易结算、资金存管、交易撮合等服务。

　　创新碳金融产品，倡导低碳生产、投资、消费理念。随着国内碳交易市场的发展，银行保险机构围绕碳配额履约、交易和碳资产增值、盘活等需求积极开展碳金融探索。比如，自全国碳交易市场开市以来，多家银行相继落地当地或本行首笔碳排放权质押贷款，部分保险公司相应推出碳排放权质押贷款保证保险进行增信，帮助企业盘活碳资产。此外，部分银行创设利率挂钩企业碳表现的贷款、收益挂钩碳中和债券指数的结构性存款、低碳主题信用卡等产品，全方位倡导整个社会低碳转型。

　　积极采用国际可持续金融准则，做好自身碳中和管理。银行保险机构特别是中小银行通过积极采纳国际组织制定的气候、环境和社会风险管理（ESG）相关倡议和原则，加强投融资项目及自身运营碳中和管理，着力打造负责任金融机构形象。比如，“赤道原则”提供了一套评估和管理项目融资中环境和社会风险的行业准则和方法工具，已被全球37个国家的118家金融机构采用，其中就包括我国的7家中小银行。又如，我国已有10家银行签署联合国《负责任银行原则》，承诺业务战略与联合国2030年可持续发展目标及《巴黎协定》保持一致。

　　碳金融面临的主要问题和挑战

　　虽然碳金融前景广阔，部分银行保险机构率先开展了有益探索，但总体上呈现参与主体少、产品种类少、业务落地少的特征，多数碳金融创新仍属于试点阶段，形成标准化、规模化交易的不多，资源配置、价格发现、风险管理作用发挥不充分。这主要受以下三方面因素制约。

　　第一，法律制度不健全。一是碳排放权法律属性不明，担保效力存在瑕疵。现有法律、行政法规尚未规定包括碳排放权在内的环境权益的担保物权，虽然根据最高人民法院有关司法解释，此类担保合同原则上有效，但碳排放配额质押的物权效力存在一定的不确定性，特别是碳配额用于清缴履约和实现质权的优先次序不明，导致机构在探索碳排放权质押融资业务时存在较多顾虑。二是碳交易政策和规则不一，登记、冻结、处置机制不顺畅。全国层面的《碳排放权交易管理暂行条例》尚未出台，各试点省市政策差异较大，区域碳市场相互割裂、交易规则迥异，机构需逐一进行政策研究和对接协调，叠加部分碳交易所对于机构准入标准不清晰、碳金融业务规则缺失，导致时间成本高、效率低，也难以形成普适化业务模式。此外，仅少数试点地区规定了由主管部门或碳交易所办理碳配额质押登记和冻结，缺乏类似政策支持的地区一般在中征动产融资统一登记平台进行质押登记，但该类登记更多地起到了公示作用，无法约束企业擅自处置行为。

　　第二，配套机制不完善。一是碳排放信息不对称，碳金融尽职调查难度较大。碳减排项目技术复杂、专业性强，当前既缺乏统一的、强制性的碳信息披露规范，也缺乏权威的、集中的碳信息披露平台，金融机构很难对碳减排效益进行专业评估，仅依靠企业自主披露存在较大的道德风险。比如，近年来随着房地产融资收紧，房企以开发绿色建筑名义发行的绿色债券规模大幅增长，但其绿色用途广受质疑，被认为存在“漂绿”“染绿”风险。二是碳排放专业人才供给不足，难以满足碳金融发展需求。在双碳目标下，对碳排放管理、监测、核查、核算、交易等专业人才需求剧增，但该职业体系建设刚起步，短期内人才紧缺状况难以缓解，碳排放核查机构等中介服务供给滞后，机构发展碳金融面临能力短板。三是激励约束政策待完善，碳金融供需双方积极性待激发。碳金融仍在市场培育阶段，有赖于政策引导和支持。比如，有保险公司反映，目前绿色建筑保险仅在北京、湖州两个城市落地，主要是由于前者在住宅用地竞拍机制中引入投保绿色建筑性能责任保险作为竞拍评审标准之一，后者则设立专项资金对企业绿色建筑保险保费提供一定比例的财政补助，而其他地区缺乏类似的政策约束或财政扶持，企业投保意识不强、意愿不高，业务推广缓慢。

　　第三，碳市场发展不成熟。一是交易不活跃，碳金融底层资产处置难。首先，交易量少。据统计，我国自启动碳排放权交易试点以来，最活跃的广东地区日均成交碳配额不过13万吨左右，各试点每年碳配额交易量约占配额总量的5%，远低于欧洲等成熟市场。其次，交易不连续。交易高度集中于履约期前，如上海地区纳入配额管理企业2019年履约年度周期为2019年12月1日至2020年10月30日，受配额分配延迟影响，8～10月交易量占全年碳配额总交易量的94%，其他时间交易冷清，导致机构在处置碳资产时面临成交困难。二是碳价较为低迷，遏制碳金融市场需求。据统计，各区域碳市场2020年碳配额平均成交价在14.6元/吨至51.4元/吨，远低于欧洲的50欧元/吨，直接导致衍生的碳金融需求较少。比如，有保险公司反映，推出碳排放保险产品，目的在于为企业在意外事故造成碳排放量超标时提供风险保障，但碳价低迷情况下企业更倾向于在超额排放时直接购买碳配额而非购买保险，所以自2016年该产品推出以来仅落地2单。三是碳价波动剧烈，加大碳金融风控难度。我国碳市场成交量少，容易受到偶然交易等因素冲击，导致碳价格波动剧烈。在此情况下，金融机构难以为碳金融产品进行统一有效的估值定价，也难以进行风险管控，从而阻碍碳金融产品创新和推广。

　　政策建议

　　健全碳金融法律制度。一是明确碳排放权的法律属性。根据《民法典》，财产权利质押至少需要不低于行政法规层面的授权。建议尽快在相关法律、行政法规中明确碳排放权的担保物权，为碳排放权质押提供合法性支持。二是尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，对碳排放权质押登记、冻结、处置程序以及主管部门和碳交易所职责予以明确，为各试点地区碳金融业务提供统一指导，改变目前各行其是的状态。三是各碳交易所尽快健全碳金融业务管理办法和操作指引，畅通机构参与碳市场交易渠道，提高碳金融效率。

　　完善碳金融配套体系。一是完善碳排放信息披露体系。建立标准清晰、要求严格的碳排放信息披露框架，逐步扩大强制披露制度适用范围；建立碳排放信息披露公共平台，便于市场主体数据调取、数据核算。二是加快碳排放专业人才培养。健全相关职业教育培训和职业技能等级认证体系，加快碳排放核算、交易等专业人才队伍建设；培育发展碳排放第三方核查机构、碳资产管理公司、碳咨询公司等中介机构，为更广泛市场主体参与碳交易和碳金融提供专业服务。三是优化激励考核政策措施。明确政策要求，并配套提供财政补贴、税收优惠等措施，激发市场主体对碳金融的需求。

　　促进碳市场提质扩容。具有良好流动性和稳定性的碳市场将为碳金融发展奠定坚实根基。一是提振交易活跃度。加强控排企业宣贯培训，提高企业碳资产管理意识和水平；逐步扩大碳市场覆盖行业，增加交易品种，丰富参与主体，引入机构投资者，提升市场活力。二是完善碳价格形成机制。适度从紧确定碳配额发放，加大超额排放处罚力度，提升碳排放权价值。借鉴欧洲等发达地区的经验，有序推出碳排放权期货，与碳现货市场协同发展，促进形成科学、合理、有效的价格形成机制。

　　作者｜李明肖「北京银保监局党委书记、局长」

　　文章｜《中国金融》2021年第22期