德国是最早将住房保障相关政策立法的高福利国家，在稳定健全的住房市场调控机制下，通过多种方式实现了保障性住房的供给，满足了低收入居民对住房的基本需求。

增加保障性住房供给

　　住房保障是提高公民福利水平的重要手段。在二战之前，德国主要以单位房和住房合作社作为主要的保障房形式。在二战之后， 房租一度占据德国居民月收入的1/3以上，许多低收入者很难在住房市场租到满意的房子，由此德国政府正式开始推进住房保障体系建设。主要举措是兴建福利住房，由政府出资向多子女家庭、低收入者等群体出售或出租，增强对保障性住房的调控力度，旨在改善无收入居民和低收入居民的住房问题。到20世纪末期两德统一后，一系列有关住房保障的新法案和改革措施陆续出台，地方政府、社会机构以及第三方的住房协会和租户协会，分别开始参与到保障性住房的建设中。2018年联邦政府要求，在五年之内建造150万套享有住房供给补贴的保障性住房，该政策实施以后德国的自有住房率将达46.5%。

　　德国政府同时提出私有住房补贴政策，即政府鼓励私人投资建设保障性住房，在政府的资助下向低收入家庭提供自有住房来解决居民对保障性住房的需求大量增加的问题。政府为鼓励居民自建或者自购住房，还向其提供贷款减税等措施来减轻居民的住房负担。2020年底，德国人口数近8300万，住宅存量约有4280万套，自有住房比率稳定在45%左右。根据OECD国家的住房负担能力（即名义房价除以人均名义可支配收入）评价，德国在2020年以122.8的房价收入比排名第六。

稳定房屋租赁市场

　　二战之后，德国政府同步推行“限制房租政策”，由联邦政府规定租金上涨限度来稳定房屋租赁市场。目前，德国政府规定，租金增长上限在四年内不得超过15%，若超过则会视为违法行为。限制房租政策作为稳定房屋租赁市场的一项基础手段，从根本上控制了德国房屋租金增长的问题，住房租赁市场逐渐稳定且租赁住房比率达到了55%左右，政府对住房保障的干预发挥了重要的作用。

　　在21世纪初，受全球金融危机影响，伴随欧洲难民潮的发生，德国住房保障财政支出日趋紧缩，保障性住房占住房市场的比例降至5%以下，住房供不应求的现象使得租金大幅飙升。对此，德国政府对住房租赁政策再度予以调整。各州基于住房租金市场的平均租金、最高租金、最低租金3个维度，将租金市场划分为两种类型：一是租金增长缓慢并且依据房屋类型、面积等就可以匹配租金对照表的小城镇使用“简易租金明镜”；二是租金增长快速并可通过量化各类住房数据进行科学计算的城市使用“合格租金明镜”。此外，联邦政府还开始推行“房租刹车”政策。各州根据房屋面积确定地区平均房租，房主可以在租户入住15个月以后上调，但不能超过该地区的平均房租；两次上调间隔要超过12个月且三年内房租涨幅不能超过20%。“房租刹车”逐渐成为德国各地控制租金的主要手段，很大程度稳定了住房租赁市场，联邦政府规定“房租刹车”计划将延长至2025年。

　　“房租刹车”有效实施后，联邦政府进而颁布了“冷冻房租”政策，规定五年之内保障性租赁住房不能上涨房租。联邦政府在2020年12月制定了合格租金水平调查时适用的最低要求，并且为租户和房东引入了披露义务，规定租金水平调查每三年更新一次，合格租金水平调查每五年更新一次。实施该政策后，住房租金增长温和放缓，租金水平上涨基本维持在3%—5%。

设置住房货币补贴

　　德国租赁住房货币补贴政策，如住房补助金，也是住房保障市场的重要组成部分。由联邦与州政府共同承担租房的货币补贴，为无法独立拥有住房的居民解决居住问题，凡收入不足以租住适当面积住房的公民都可以享受国家提供的住房补贴。“适当面积”标准为成人每人12平方米、子女每人4平方米。联邦政府保障性住房的货币补贴是最基本的保障形式，分为住房全额补贴和住房部分补贴。其中，住房全额补贴是对无收入居民提供维持基本生活所需的全部生活补助，住房部分补贴则是对低收入居民提供部分住房租金来维持适宜的生活。德国《住房货币补贴改革》将住房补贴按照家庭规模划分为七类，增加了能够享受住房货币补贴的家庭数量，并且保证每个家庭的租金支出不超过收入的25%。自2020年1月1日以来，累计约有66万个低收入家庭受益。

　　为帮助有孩子的家庭购买和建造住宅，德国联邦政府规定，对在2018年1月1日到2020年12月31日期间签订房屋购买或者建造合同的家庭提供儿童补贴，后因为新冠肺炎疫情影响延续到2021年3月31日。该项计划预算达99亿欧元，每个家庭中的孩子最多可以得到1.2万欧元。这种特别的补贴政策不仅帮助许多有孩子的低收入家庭解决了住房问题，还成为促进住房建设的一个重要工具。

　　保障性住房的各种补贴政策在租赁住房和购买私有住房中起到了平衡稳定住房市场的作用。近年来申请租赁住房补贴的德国居民，每月为租赁住房负担的费用占可支配收入的24%，而申请私有住房补贴后降为20%。尽管贷款购房的居民经济压力相对较小，但是德国政府将90%的补贴用于租赁住房，因此选择租赁住房的家庭更容易获得货币补贴。

　　（本文系国家社科基金重点项目“财政性社会保障收支政策对收入分配调节路径的国际经验研究”（17AJY025）阶段性成果）

　　（作者单位：东北财经大学财政税务学院）