干货！编写“十四五”规划，这10个关键问题需关注！
麦可思研究2020-10-16 18:00
高校“十四五”规划编制工作火热进行中。“十四五”规划该如何编写？今天我们特分享中国人民大学周光礼教授关于战略规划的思考和看法，供各位高校老师参考。
作者：周光礼，中国人民大学“杰出学者”特聘教授、博士生导师，主要从事高等教育政策与管理、院校研究。原文《中国大学的战略与规划：理论框架与行动框架》载于《大学教育科学》2020年第2期P10-18。
我们要编制好大学战略规划，首先必须形成大学发展的基本战略思想。这是战略规划的内容，而规划文本的编写只是形式。根据笔者从事规划工作的经验，我们大致可以从以下十个方面思考大学的战略问题。
一是关于大学的使命与战略定位问题。大学的办学目标很难清晰界定，这是制定大学战略规划的第一个难题。我们的策略是用大学使命代替办学目标，引导大学走向未来。中国人民大学的使命是“国民表率、社会栋梁”，战略定位是“人民满意、世界一流”，这些理想激励着一代又一代人大人“始终奋斗在时代的前列”。大学使命和战略定位十分重要，因为它为大学确立了基本价值观。
那我们究竟应该如何确定大学的使命和战略定位呢？中国有一句古话：“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下。”意思是说，如果我们确定的是上等的目标，因受各种因素制约，我们最后只能得到中等的结果。如果我们确定的目标只是中等，那最后得到的结果一定是下等的。这就要求我们界定大学使命和战略定位一定要志存高远。比如，我们国家有140所“双一流”大学，他们的战略定位应该是建设世界一流大学。
大学定位中最关键的问题是综合性与特色化之间的取舍。刘献君教授说，分类是战略定位的基础。全世界大学分类最有名的是美国卡内基的大学分类体系。卡内基大学分类体系是按照知识生产的广度和深度来进行分类的。知识生产的广度是指学科的覆盖面，知识生产的深度是指科研的水平和人才培养的层次。根据知识生产广度的不同，大学可分为综合型大学、多科型大学、特色型大学；根据知识生产深度不同，大学可分为研究型大学和教学型大学。此外，在我们国家还有一个根据大学服务面向来分类的情况。
我们知道，高等教育体系是以国家为单位来建构，还是以省或州为单位来建构，这在国际上是有争议的。美国人认为，高等教育体系应该是以州为单位来组建的，所以美国只有州立大学系统，没有国家大学系统。中国人认为，高等教育体系应该以国家为单位来组建，因此我们就有国家直属大学，有国家大学系统。因此，从服务面向来看，我们国家有中央部属高校和地方大学之分，中央部属大学是服务国家战略的，地方大学是服务区域发展的，这些都是我们考虑分类的时候应该注意的。
二是关于大学中长期发展目标体系问题。我们把大学定位和使命搞清楚之后，就应该进一步将大学使命和定位具体化，从而形成大学中长期发展目标体系。我们说“双一流”大学要以建设世界一流大学为目标，那什么是世界一流大学？笔者认为，一所大学之所以是世界一流大学，它主要有两个标志，一个是有世界一流的科研，另一个是有世界一流的教学。世界一流的科研和世界一流的教学取决于一支世界一流的教师队伍。我们要建设一支世界一流的教师队伍，有两个前提条件，一是要有充足而灵活的办学经费，二是要有良好的管理体制和机制。据此，我们可以将世界一流大学目标细化为五个方面：一流科研、一流教学、一流教师队伍、一流经费、一流管理。
有人提出，世界一流大学需要有国际可比指标，能否以大学排行榜作为大学发展目标？回答是否定的。我们现在有各种各样的大学排行榜，这些排行榜一个共同的问题是注重外延指标、投入指标。如果我们把大学经费搞一个排行榜，我们就会发现这个经费排行榜与现有的世界大学排行榜重合度在90%以上。这样的排行榜是很容易误导人的，对标这些排行榜来办学是不可取的。很多学者批评这些排行榜，因为这种排行榜依据的不是内涵指标。因此，我们要确定学校的发展目标，应该从一流科研、一流教学、一流师资队伍、一流经费、一流管理五个方面来建构目标体系。如果我们还想找一两个量化指标的话，我们可以研究国内外各种评估体系，从中析出可用的评价标准。
三是关于战略优先问题。刘献君教授说，大学战略规划要有战略主题，这个太重要了。我们认为，大学的一个五年规划不可能解决学校所有的问题，只能解决1～2个重要的、突出的问题，这些问题叫做战略优先。战略优先是组织愿景、使命与年度任务之间的一个桥梁。我们的大学每年都制定了年度工作任务，在学校长远目标与年度目标之间，需要一个桥梁，这个桥梁就是战略优先。战略优先的选择，一般采用问题导向的策略，即为了解决组织面临的重大问题而设置相应的行动计划。一般来说，五年里最多完成2～5个这样的行动计划。因此，我们在大学战略规划里谈战略优先，不要超过5个。
在中国人民大学的“十三五”规划里，我们提出了两个战略优先：一个是增强关键性学科实力，另一个是全力提升国际性。中国人民大学提出全力提升国际性不是凭空想象的，而是基于现实考虑的：我们在第三轮学科评估中有九个学科排名全国第一，但是参照国际指标考量好像表现没有这么突出，后来我们发现是学校的国际性不够。于是，中国人民大学从2012年开始，教师的年度考核不再考核科研，因为“教学是学校要求的事务，科研是教师个人的事务”。
结果是，当年中国人民大学国内学术论文发表数减少了50%，而且国内发文量至今都没有恢复到2012年的水平，但是几年坚持下来我们的国际发文量却已经翻了一倍以上。正是因为全面提升国际性，中国人民大学在“十三五”期间，社会科学总论、经济学和商学全部进入了ESI前1%。我们知道，在ESI的22个学科里面与文科相关的学科只有两个，这意味着中国人民大学的人文社科全部进入了ESI前1%。“十四五”期间，中国人民大学的战略优先可能是学科交叉融合与大学治理现代化。
四是关于学校发展路径选择问题。组织发展路径的战略选择，一定要根据资源配置模式进行。
中国大学发展路径的战略选择主要有两个：一是跨越式发展战略。这个战略讲得直白一点，就是迎合政府的期待、实现跨越式发展。采用这种战略路径是有前提条件的，即学校的办学资源主要来自于政府，办学资源控制在政府手里，我们把这种资源配置方式称为官僚控制模式。如果一所大学70%以上的经费来自于政府，那就不得不面向政府办学，采取跨越式发展战略。比如，华中科技大学强调跨越式发展战略，就与其经费主要来自政府直接相关。
还有一种大学发展路径选择叫做比较优势战略，即立足自身特色办学，特色发展。采用这种战略的学校，其资源配置通常是市场模式。也就是说，学校的办学经费主要不是来自政府，而是来自于市场。例如重庆理工大学，这个学校是原来兵器工业部的部属院校，“兵工七子”之一。20世纪90年代，该校因裁军划转到了地方，成为最早进入市场的高校之一。经过市场经济的洗礼，这个学校现在显得生机勃勃，甚至还成立了一个房地产公司，赚钱反哺学校。而且，这个房地产公司每年能上交学校一个亿。这是一种典型的市场化资源配置模式。所以，大学发展战略路径选择要根据学校的资源配置模式来确定。一如上述，美国密歇根大学要从公立大学向私立大学转型，就是因为大学资源配置模式发生了巨大的变化。
五是关于学校的办学规模问题。很多大学编制战略规划不讨论学校的办学规模，这是不正常的。笔者认为，办学规模是学校编制战略规划的ABC问题。大众化理论的创始人马丁·特罗说，“规模是一切问题的根源”。我们如果把大学看成一个数学模型的话，自变量是学生的规模，其他都是因变量。学生规模变了，教师的规模必然发生变化，教学投入、教学空间等也必然发生改变，甚至学校的管理模式也会改变。一般来说，学生规模在1万人以下，学校可以实行一级管理模式；当学生规模超过1万人时，学校必须实行校院两级运行模式。办学规模既然如此重要，那我们应如何来确定学生的规模呢？这就要看我们从哪个角度思考问题。
如果我们从人才培养的角度来看，当然是规模越小越好，因为小规模有利于提高教育质量。国际上通行用生师比来衡量一个学校的教育质量。其依据是学生规模越小，越可能进行小班教学和培养高阶思维能力。小班教学意味着高质量。美国有一个测量教育质量的新理论，就是用学生的学习投入度来指代教育教学质量：学生投入学习的时间和精力越多，就越有质量；反之，就越没有质量。一般来说，班级规模越小，教师和学生互动的频次越高，学生的学习投入度也就越高。
如果从经济效益的角度来看，学生规模越大，效益相对越高。但必须指出的是，即使从经济效益的角度看，学生规模也有一个最佳的区间范围，不是绝对的规模越大收益越高。
美国曾经做过一个加州高等教育1960规划，聘请了一些教育经济学家建了一个数学模型，结论是：在美国加州办学，单体学校的学生最佳规模区间是5000人到15000人。后来加州就是根据这个标准来合并重组学校。如果两个公立学校的办学规模小于5000人，则要合并重组。
2004年，我们给山东一所大学做过战略规划。当时，学校教师对办学规模分歧很大：老教师认为搞建筑是百年大计，应该是精英教育，学生规模越小越好；年轻教师则认为，房地产市场火爆，建筑人才需求量大，学生规模应该越大越好。为此校长让我们建一个模型，旨在基于科学数据统一全校思想。后来我们建构了一个投入产出的模型，即招一个学生可以带来多少收益，招一个学生需要付出多少成本。我们用收益减成本来测算办学效益，最后得出一个倒U字形的曲线，测算出这个学校最佳学生规模是1.5～2.5万人，峰值是2.2万人。
六是关于优先发展的学科领域问题。任何一个大学的办学经费都是有限的，不可能把所有的学科都办成世界一流，因此必须选择部分学科进行重点建设。学科建设的首要原则是集中有限的资源打造比较优势。
笔者曾经给东莞理工学院编制过高水平理工科大学建设方案，其中一个核心问题是确定优先发展学科领域。我们依据三个原则来确定优先发展的学科领域。
其一，比较优势原则。即现有的学科已经具备了卓越的品质，如果额外投入资源能够使它取得国内外领先地位，这样的学科领域就是所谓的传统优势学科，应该重点投入。
其二，社会重大需求原则。就是有些学科虽然实力不强，但是它未来的发展空间很大，能够直接满足国家的重大战略需求造福人类，这样的学科应该优先发展。比如，中国人民大学发展人工智能学科领域就属于这种情况。虽然该学科暂时基础不是很强，但因为我们即将进入人工智能化时代，亟待思考人工智能条件下如何实现社会治理，所以优先发展这个学科，就是为了满足国家的重大战略需求。
其三，学科交叉融合的原则。当前的学术创新都发生在学科交叉领域，要产出标志性成果必须强化学科交叉，这是所谓的边界效应。学科壁垒是培养创新人才的一个主要障碍，学生的高阶思维能力培养呼唤跨学科专业、跨学科课程，要开设跨学科专业和跨学科课程必须学科交叉融合。如果我们投入的资源能够促进跨学科的研究，能够提升学校综合实力，这样的交叉领域是应该重点投入的。学科交叉平台是国内外许多一流大学崛起的秘诀：麻省理工学院如果没有林肯实验室的建立，就没有今天的地位；华中科技大学如果没有一些国家级的重大学科交叉平台（如强磁场、人造太阳计划等），也不会有今天的地位。
七是关于卓越教师队伍建设问题。一流的人才队伍是高校建成一流大学的基础。正因为如此，现在几乎所有的“双一流”高校都是从人才和人事制度改革切入建设世界一流大学。
笔者审读过全国140所大学的“双一流”建设方案，发现它们都提出了实施长聘-准聘制度，建设一支核心教师队伍。
我们要建设一流教师队伍，首先必须打造一支核心教师队伍。与核心教师队伍对应的英文单词叫Faculty，非核心教师队伍也有一个英文单词，叫Staff。Faculty在国外是指进入了Tenure-Track系列的教师，包括助理教授、副教授、教授。核心教师队伍建设符合管理学上的“二八率”。管理学上的“二八率”是指在任何一个组织中，80%的成果都是20%的人完成的，因此最佳的管理模式是围绕这20%的人来组建工作体系。中国最早打造核心教师队伍的高校是浙江大学和上海交通大学。在它们的人事体系中，一般把核心教师分成几个层次：第一个层次是冠名教授，第二个层次是领军教授，第三个层次是特聘教授，第四个层次是优秀青年学者。中国人民大学两年前也实行“杰出学者”计划，要把1800余名教师中的30%纳入杰出学者系列，旨在打造一支核心教师队伍。
其次，要大力促进大学教师能力发展。在中国现有160多万大学教师中，70%以上是45岁以下的年轻教师，这些教师需要加强专业发展和教学能力发展。
再次，建立健全教师评价体系，打造卓越的学术软环境。我们研究过中西部高校的人才流失问题，发现这些地方人才流失的理由几乎是一致的，就是教师在原单位工作不快乐，而不是因为经济待遇的问题。所以，中西部高校的一个主要任务就是让自己的员工快乐起来，这也是大学管理的最高境界。
八是关于一流人才培养体系问题。中国的一流本科建设是在“双一流”建设的框架下提出来的，“双万计划”的逻辑是一流大学必然有一流本科。实际上，这种逻辑不够严谨。笔者写过一篇题为《一流本科教育的中国逻辑》的文章，指出一流大学一流本科只是中国人的观念，美国的一流大学就没有一流本科。当然，一流大学有一流本科在中国可能是成立的。因此，中国大学的战略规划必须涵盖一流本科教育，重视一流人才培养体系建设。
在一流人才培养体系建设方面，我们存在的主要问题是什么呢？一是高等教育与工作世界脱节。高等教育与工作世界关系不密切，我们的大学就会源源不断地培养社会不需要的人。二是我们的学科建设和专业建设脱节。科学研究与教学缺乏整合，无力支撑人才培养。笔者近年来一直倡导科教融合与学科专业一体化建设，并在这个领域获得一个北京市高等教育教学成果一等奖。三是“水课”泛滥，学生的高阶思维能力缺失。笔者认为“水课”与“金课”最本质的区别就是其学术性，我们很多大学课程的学术性不够。大学不是垃圾收容站，不是所有的知识都能进入大学课程，进入大学课程的知识必须经受一个问题的拷问，即“什么知识最有价值”。
我们要建设一流人才培养体系，必须要做到产教融合、科教融合、通专融合和学科交叉融合。事实上，学科既是科研的平台、也是人才培养的平台；既是人才队伍汇聚的平台，也是产学合作的平台。专业与课程是大学真正的产品，是大学可以标价的商品。我们前面谈到，要重新定义大学，因为未来消费者将从选大学转向选专业、选课程。人才培养体系创新的关键是目标重构，我们谈人才培养目标总喜欢说“知识、能力、素质”，这种提法其实是有逻辑问题的，因为能力也是素质。现在最新的提法是“知识探究、能力建设、人格塑造”，这是比较全面的，因为它既包括知识和能力，也包括态度与个性。
九是关于拓展经费渠道问题。中国大学的突出问题是办学经费相对不足，且来源单一，主要依靠政府的拨款，缺乏稳定性。大学能够灵活使用的经费主要是学费。美国高等教育普及化时代的经验是，大学经费来源多元化，大部分经费是非政府渠道取得，可自由支配，具有来源稳定性和使用灵活性的特征。进入高等教育普及化阶段，中国大学办学经费也将由主要依靠政府向主要依靠学校转变，因此经费来源多元化应成为中国大学的战略选择。为此，我们要从如下几个方面入手：
首先，强化职业培训。最近有人估算了一下中国教育产业的市值大约是10万亿元，其中政府投入是4万亿元、家庭投入是3万亿元、企业培训投入是3万亿元。据统计，家庭投入的3万亿元里面50%以上投给了影子教育（校外培优）。因此，培训市场保守估计有5万亿元。这个产业，大学应该占一席之地。实际上，有些大学的培训机构每年给大学上缴上亿元的利润。
其次，利用教育基金会。我们知道现在大学不能融资，但基金会是可以融资的，以后大学办学可以通过基金会来投融资。
再次，强化应用研究。据统计，美国2014年公办高校的财政来源中，第一大经费来源来自于政府，占比26%，第二大经费来源是专利转让费，占比21%，比学生学费的占比要高。现在美国大学里都有一个专门的副校长抓科研成果转化。中国高等教育进入普及化时代，办学经费将会是一个问题，强化应用科研将是应对这一问题的一个可行选择。
最后，教育服务外包。现代大学办学成本最大的一块就是人员费，所以美国高校包括哈佛大学在内，都已经尝试课程外包了。笔者认识一个民办高校的老板，他办了几所高职院校，但他只有一个管理团队，并没有多少自己的教师。他把学校的英语课程包给了新东方，把信息类课程包给了北大青鸟。课程外包的好处在于，不用养人，可以大大节约办学成本。现在大学聘用一个博士学历的教师，一年至少需要20万元。但如果我们请一个博士来上一门课，一节课500块钱，上30个学时，只需要1.5万元。这就是教育服务外包的功用。
十是关于组织和管理创新问题。十九届四中全会的主题是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。那么对于我们高等教育来说，就是要加强党的领导，推进大学治理体系和治理能力现代化，这其实是一个组织和管理创新问题。我们常说，管理不一定保证学术水平，但管理不善一定导致失败。
当前的问题是：在宏观层面，高等教育体制机制无法追求卓越，没有按照学术组织的特性办大学；在微观层面，大学内部治理体系不完善，治理能力偏低。解决这个问题的总体思路是分权和问责的结合。具体说来，一是推行校院两级运行机制，落实基层学术组织的自治权；二是在学院层面要建立健全五位一体的治理结构：党委会议、党政联席会议、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会；三是坚持权责统一，分权的同时要加强问责、加强评估。没有评估就没有管理，学校的各项工作必须评估，学校所有的投入必须问责。
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