脱贫攻坚的实践创新与未来使命

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发布时间:01-0809:31

70年来,我国一直致力于推动发展生产、消除贫困的工作。特别是改革开放以来,我国的减贫之路历经数次战略调整,无论是扶贫对象、扶贫标准还是扶贫政策均呈现较大变化。进入新世纪后,脱贫攻坚更是从“片区”到县、到“整村推进”,再到精准到户,脱贫攻坚政策呈现出从面及点的重大变化。据统计,仅2019年我国有340个左右贫困县摘帽、1000多万人实现脱贫,为2020年坚决打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。

从救济式扶贫到精准扶贫

在过去的40多年里,我国的扶贫标准经历了几次较大调整,扶贫政策也随之不断变化。

1978—2000年:有组织的大规模减贫阶段。改革开放之初,家庭联产承包责任制的改革,以及以工代赈计划和农业专项建设项目,在一定程度上推进了扶贫开发。1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立,标志着全国性的农村扶贫开发序幕正式拉开。据统计,到1992年底,我国农村绝对贫困人口已减少到8000万人。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”;列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县调整为592个。到2000年,中国农村贫困人口已下降到3200万,贫困发生率为3.5%。

2001—2010年:瞄准温饱定向救济式减贫攻坚阶段。进入21世纪后,我国制定了农村扶贫开发纲要,扶贫政策不仅保留和适当调整了重点县,还将目标聚焦到村一级,以全面实施“整村推进”计划。此阶段在全国确定了14.8万个贫困村,并针对没有或丧失劳动能力的部分农村贫困人口,建立最低生活保障制度,逐步形成了低保维持生存、扶贫促进发展的工作格局。

2011年至今:以精准扶贫为特征的减贫攻坚阶段。2011年,中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,中央财政专项扶贫资金新增部分主要用于14个连片特困地区。党的十八大以来,随着习近平总书记“精准扶贫、精准脱贫”概念的提出,这一思想成为一切扶贫工作的中心。这一阶段的扶贫特点是把区域发展和个人帮扶结合起来,划定集中连片特困地区,在全国范围内建档立卡识别贫困人口,使得扶贫有效集中在贫困人口身上。农民年人均纯收入2300元(2010年不变价)成为新的国家扶贫标准,并进一步扩展为“两不愁,三保障”,从而使更多低收入人口纳入扶贫范围。2015年中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确规定,到2020年,我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。

为全球减贫提供中国范例

精准扶贫是我国基于自身发展和制度优势的实践创新。针对不同贫困地区经济、社会、生态环境以及贫困户状况,对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理,实现一户一策的扶贫方式,是到2020年底我国基本消灭绝对贫困的重要抓手。可喜的是,我国近年来的精准扶贫取得了很大成效。从规模上看,农村贫困人口大幅减少,贫困发生率持续下降。全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降至到2018年末的1.7%。2013—2018年,我国连续6年超额完成千万减贫任务,累计减少贫困人口8239万人。从质量上看,贫困地区生活条件得到较大改善,农村教育文化医疗水平明显提高。据国家统计局的统计,2016年贫困地区农村居民人均消费支出7331元,年均实际增长9.6%,且消费结构明显优化,吃饭穿衣支出占比下降。同时,农村基础设施条件不断完善。贫困地区通电的自然村接近全覆盖,通电话的自然村比重达到98.2%,通宽带的自然村比重为63.4%。此外,教育文化和医疗状况明显改善。有文化活动室的行政村比重为86.5%, 91.4%的户所在自然村设有卫生站。

值得肯定的是,我国为全球减贫事业作出了重大贡献。世界银行数据显示,按照每人每天1.9美元的国际极端贫困标准,1981—2013年我国贫困人口减少了8.5亿,占全球减贫总规模的69.3%。联合国开发计划署2015年发布的《联合国千年发展目标报告》明确指出,中国在全球减贫中发挥了核心作用。具体来说,我国各级政府、各类经济主体在实施精准扶贫过程中进行了许多有益探索和实践,尤其在产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、就业脱贫、金融扶贫、健康扶贫等领域开展了大量探索与实践,还在改善农村基层组织建设、集体经济、管理水平、思想观念等方面积累了许多工作经验。可以说,我国扶贫攻坚的理论创新和实践探索,为全球贫困治理提供了可供参考的中国范例。

新时代减贫攻坚新使命

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年,虽然精准脱贫工作成效显著,但我国依然面临着深度贫困地区、深度贫困群体和一些特殊人群的减贫任务,以及扶贫重点和方式的较大变化。

第一,高度关注现行标准下的边缘人群或脆弱人群。长远来看,现行的“两不愁,三保障”标准仅是从最低生活保障的角度,帮助贫困户暂时摆脱贫困状态,很容易因脱贫不稳定或生病等偶发因素导致返贫。此外,很多地区还存在稍高于贫困标准、但收入与生活状况跟贫困户并无多大差别的“边缘户”。因其没有被精准识别,无法享受精准扶贫相关政策,也存在较大返贫的可能。因此,有必要把部分贫困边缘户纳入扶贫范围,做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶,同时注重思想扶贫、文化扶贫和精神扶贫等方式。

第二,基于实现基本现代化的目标重新界定贫困的内涵标准。现代化的目标涉及经济、社会、政治、文化、生态等诸方面的进步。从多维贫困的角度看,货币贫困具有可逆性,而非货币贫困通常表现出不可逆的特征。因此,多维度贫困概念可以为贫困人口提供瞄准率更高、效果更好的分类救助措施。党的十八大以来,我国逐步建立了一套以多维贫困为基础的扶贫识别体系,下一步应当将高质量的教育、医疗和基本公共服务等要素纳入减贫标准中。例如,让贫困家庭的孩子都能得到更高质量的基础教育,缩小城乡教育差距,实现“有学上”和“上好学”。

第三,瞄准不平等和解决相对贫困是未来减贫工作的主要任务。随着全面建成小康社会的顺利推进,大规模精准扶贫进入收官阶段。为此,党的十九届四中全会明确提出,坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制。这需要政府与社会在政策优惠、资金投入、产业发展和社会治理等方面进行广泛参与和有机互动。一是不同于绝对贫困,相对贫困只能随收入不平等现象的减少而缓解,因此可将解决相对贫困与推进城乡统筹相结合,即将城乡统筹扶贫作为我国扶贫开发工作的战略选择。二是在解决相对贫困过程中,政府要注重普惠性、基础性、兜底性,积极发挥再分配的调节作用,尽快实现基本公共服务均等化,切实落实好政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜的要求。三是注重原有的贫困地区(贫困县、贫困村)特别是连片贫困地区的相对贫困问题,通过土地制度改革等推动农村集体经济多元化发展,以“产业+扶贫”为突破口带动农民增收致富。

(本文系国家社科基金重大项目“贯彻新发展理念与国家治理现代化研究”(17VZL002)阶段性成果)

(作者系华中科技大学经济学院和张培刚发展研究院院长、教授)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张建华

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