住房制度改革
住房制度改革是社会经济体制改革的重要内容,中国住房制度经历多次重大变革。1998年7月3日,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》提出发展住房交易市场、加快住房建设的改革目标。自此,实行近40 年的福利分房制度从政策上退出历史舞台。进入2000年之后,价格调控成为房地产市场建设的重要内容。2005年3月,《关于切实稳定住房价格的通知》提出,对房价过快上涨的地区实行行政问责。2016年,中央经济工作会议明确提出,坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位。党的十九大报告进一步提出,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。
蚌埠市住房改革方案自1987年11月1日实施,之后仅一个多月时间,就有6000多人到市房管处居民买房登记点登记买房。(新华社)
我亲历的“98房改方案”制定过程
我从上世纪70年代末进入国家建委、国家城建总局工作,跟随改革开放的步伐,开始着手住宅商品化的研究。从住房政策探索跟踪试点城市的房改进程,到1998年国家房改方案起草小组的主要执笔人之一,多次参与了住房制度改革的会议以及参与住房制度改革的研讨,直至参加1997年到1998年的住房制度改革方案的全过程,见证和推动了国家房改的进程和房地产的发展。
启动
我在上世纪80年代初进入当时的国家城建总局房产住宅局工作时,参与了“住宅到底是商品还是福利品”的大讨论,整个讨论非常激烈,也非常解放思想。我至今清楚地记得,即便在邓小平的1980年谈话之后,“住宅是商品”的观点,还是不被很多人接受。
印象很深的是,一直到80年代末,社会上对于住房是否可以个人购买,还有不同的意见。我认为住房是生活资料,完全可以使用,于是,写了一篇关于住房私有化问题讨论的文章,结果遭到了一些人的攻击。因为一些传统思想太根深蒂固,这些理论一下子要人们接受,也需要一个过程。
1997年,伴随着中国,乃至世界经济的低迷,时任国务院副总理朱镕基提出,“加快住宅建设,使之成为新的经济增长点和消费热点”,改革共识逐渐达成。
这一年,俞正声从山东省委常委、青岛市委书记调到建设部,主抓房改。
1997年9月,国庆节前夕,时任国家经济体制改革委员会主任李铁映组织房改讨论会,俞正声部长带着我和当时房改小组办公室主任谢家瑾(时任建设部住宅与房地产司司长,后任建设部总经济师,现已退休)参加了会议,我还在会议上发了言。
会后,俞正声部长对我说,他要起草一份关于房改方案的文件上报给国务院副总理朱镕基。开始起草之前,俞正声部长让我根据近几天的会议整理一个提纲式文稿。到了起草的时候,他说要亲自写,写了以后让我从专业角度给予修改。
部长给总理的报告,思路很前沿也很开阔。我是用铅笔改的,修改时还是很慎重的,只是有一些字句表达不一定合适,我稍做了一些修改。第二天将报告送到他的办公室,俞部长认认真真看了两遍,又改动了几个字,就打印出来送给了朱镕基总理。这是俞正声担任部长以后给朱镕基总理的第一次房改报告。
1998年3月,国务院正式宣布国务院住房制度改革领导小组从国家体改委并入建设部,由俞正声部长担任国务院住房制度改革领导小组组长,全国房改工作的政策研究和指导工作交由建设部住宅与房地产司执行。国家体改委副主任刘志峰调入建设部任副部长,具体负责房改工作。由刘志峰领导的房改办的同志,统一调入建设部住宅与房地产司。
争议
新的国家房改领导小组的主要任务就是起草新的房改方案,同时要在全国推进住房制度改革。为此,房改小组成立了由发改委、财政部、中国人民银行等部委的官员和专家组成的约百人的国家房改方案起草小组,而谢家瑾司长、刘铁民(房改办副主任)和我3个人成为起草小组的主要执笔人。
俞正声部长负责住房制度改革的全面工作,刘志峰副部长协助俞正声抓具体工作,我们差不多每个星期都要召开碰头会,把各种不同的思想以及各个部委的意见都归纳在一起,充分展开讨论。
朱镕基总理几乎每个月都要召集部长们去汇报,俞正声部长在汇报后将情况反馈给我们,我们会根据朱镕基总理的指示,再进行修改。
房改方案在起草过程中遇到的最主要的争议是住房分配体制改革,也就是从住房福利制(实物分配)如何转变成货币化分配。首要的问题是,实物分配取消,变成货币分配,怎么做?因为取消了实物分配以后就没有了分房政策,大家都要买房了,而老百姓工资那么低,买不起,要不要给购房者一定的补贴?该补多少?钱从哪儿来?
类似很多这样的问题,从房改方案起草开始,就争论不休,而且争论的时间很长。
其中有一个关键的词叫“房价收入比”。房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比。老百姓买房最合理的房价收入比是多少?一套房子的价格和一个家庭的年收入比是多少?
经过反复讨论,大家认为最合理的房价收入比是4到6倍之间。比如,一套普通住房价值100万元,一个家庭一年的收入是20万元,房价收入比是5倍。大概这么一个价格大家能够承受得起。
最后,我们在争论是按照4倍计算房价收入比还是按照6倍计算房价收入比时,俞正声部长拍板,我们要以4倍的房价收入比来计算,尽可能地给买房者比较优惠的补贴,来调动大家的买房积极性。
1998年7月3日,国务院发布了“23号令”——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。取消福利分房的一纸公文令市场化、商品化成为住房建设的主题词,由此开启了中国住房市场化的进程。
成就
“98房改”使过去的计划经济下的住房体系变成了社会主义市场经济下的住房体系,真正走上了商品化、市场化的道路,对中国房地产和中国经济的推动作用巨大,与之相伴的,形成了住房制度改革四轮启动。
第一个轮子是分配制度改革。将过去的实物分配改为货币分配。
第二个轮子是供给制度改革。由过去国家、企业供应,变成了对不同收入家庭采用不同住房供应制度,低收入家庭提供廉租房,中低收入家庭提供经济适用房,中高收入家庭提供商品房。
第三个轮子是市场制度改革。开放二手房市场,全面启动房地产市场的各个环节。
第四个轮子是房地产金融体制改革。发展房地产金融,特别是个人住房抵押贷款,使中国的住房制度发生了一个质的变化。
尽管房改成功了,现在回过头看,有一些意想不到,比如,原来反复纠缠、非常难办的、恨不得吵架的事情,诸如购房补贴,在真正实施中,反而没有想象得那么难,各地各显神通,很快就推进了。相反,我们当时认为很容易的事情,比如,供应体制改革、经济适用住房建设,现在看来问题还不少。
当时我们设计的时候,没有考虑得那么细,也没想到会遇到执行当中的许许多多的问题。现在看来,尽管我们的保障房盖了不少,但是精准度不够,而且当中还出现了寻租行为、违规行为。
一直到现在,我们还没有真正形成所谓的中低收入家庭的概念,现在的保障房大多数是采取摇号分配的办法。这个任务比较重,需要我们在今后的深化改革当中,认真地加以改进。
党的十九大提出,“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”。“两多一并”的住房制度,这是新住房制度的框架,也是1998年房改方案的延续,接下来,我们要在20年前房改方案的基础上,深化住房制度改革的各个方面,落实十九大提出的全体人民住有所居,在这个目标上迈开实质性步伐。
(本文为《中国经济周刊》2018年的报道)
编辑:王红茹
(本文刊发于《中国经济周刊》2019年第18期)
2019年第18期《中国经济周刊》封面
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