规范打车软件切莫偏离法治轨道

赵占领

百家号16-08-2612:57

近日,交通运输部办公厅公布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知(征求意见稿)》。《通知》指出,各地交通运输主管部门当加强出租汽车电召服务的统一接入和管理,逐步实现人工电话召车、手机软件召车、网络约车等召车需求信息,通过统一的城市出租汽车电召服务平台运转,并推送至统一车载终端播报。

《通知》一经公布,立即引起社会各界高度关注和广泛讨论。原因在于,《通知》直接关系到出租车司机、打车软件企业以及广大乘客的切身利益,影响重大。据统计,我国目前共有出租汽车134万辆,年客运量达401亿人次。打车软件最火时,快的和滴滴两家软件日均接单量均超过1000万,现在每天也约有500万人次使用。

打车软件的创新与问题

打车软件之所以广受欢迎,在短短几年迅速发展,主要因为打车软件利用移动互联网、地理位置信息等信息技术,通过对传统运输服务模式的创新,实现了供需双方信息公开与透明,提高了出租车资源调配效率,降低了空驶率,缓解了乘客打车难。

但是,打车软件行业发展的过程中也出现了一些问题。其一,打车软件带来了新的社会不公平,对于不使用智能手机和打车软件的乘客而言,打车难度比以往增加而不是降低。其二,司机擅自加价、挑客、拒载行为不时发生,损害了乘客的权益。其三,在机场、火车站等场所使用打车软件以及一些黑车借助打车软件拉客,一定程度上扰乱了出租车运营、管理秩序。其四,司机行车期间使用打车软件存在安全隐患。

三种监管模式与新规

从去年开始,多地交通运输管理部门开始对打车软件进行规范。目前已经形成三种监管模式:一是北京模式,将打车软件纳入统一电召平台,订单全部备案,但只监管不调度;二是上海模式,在早晚高峰时段禁止使用打车软件;三是苏州模式,明令禁止出租车司机使用打车软件。由此可见,打车软件监管带有很强的地域性,各地标准不同、做法不一,最严者直接禁止使用。但是,打车软件行业具有跨地域性,两大巨头快的和滴滴均是在全国多个城市运营,需要适应各地不同的监管标准。

此次交通运输部公布《通知》,明确将手机软件召车列入出租汽车电召服务范围,肯定了手机软件召车的积极作用,要求各地管理部门营造开放、公平、规范、有序的健康发展环境,鼓励支持各类电召服务方式创新发展。可见,《通知》承认了打车软件的合法性,并明确了监管原则,有助于消除地方性政策壁垒、实现监管标准和监管方式的统一。

但是,作为《通知》的核心内容之一,统一电召平台与终端的规定引发了诸多争议。该规定旨在解决打车软件存在的上述问题,只是操作起来恐怕面临很大困难,需要协调多方利益。电召平台的建设方与运营方并非合二为一、更新换代速度慢,如何及时满足用户需求?统一平台与终端涉及成本巨大,涉及的多项费用是否会转嫁到出租车司机或乘客身上?快的和滴滴等打车软件通过长期运营、投入巨资所形成的市场资源和优势将完全丧失,通过监管政策人为改变市场规则和市场格局是否合适?

统一电召平台与终端并非唯一方式

实际上,打车软件存在的上述四类问题并非难以解决,也不是只有统一电召平台与终端这“华山一条道”。

关于打车软件带来的社会不公平,许多新技术出现初期都曾遇到,比如火车票网上预订,对于不上网的广大农民工而言订票难度增加,但是随着智能手机的迅速普及,越来越多的用户开始熟悉和习惯网上订票,对不使用手机、不会上网的用户,也可以建立特殊的渠道保护其权益。打车软件与之类似,前期存在一定的社会不公平,但是经过快的和滴滴持续数月的补贴大战,用户规模已经接近一亿,经过市场教育,大量用户迅速熟悉新的技术。尽管还存在不会使用新技术的用户,打车软件企业可以提供帮助,比如,快的在北京等城市试点老年人、孕妇免费专车的公益活动,针对盲人群体推出视力障碍者定制版产品等。尽管目前这一问题还没完全解决,但是至少说明,政府、企业完全可以找到相比统一平台与终端而言,成本更低、效率更高的方式。

关于打车软件加价,主要有两种类型:司机擅自加价和乘客自主加价,性质完全不同。前者违反了各地有关出租车运营的管理规定,损害了乘客的合法权益。后者则是一种类似于给小费的行为,在东南亚一些国家盛行,并没有损害乘客的权益,不违反各地管理规定的本意,直接禁止缺少明确的法律依据。因此,监管的重点应当是前者。至于司机挑客、拒载,现有的投诉举报机制可以发挥作用,同时可以辅之以技术手段,比如司机一旦接单,车辆顶灯即应显示“停运”或者“电调”,乘客扬招“待运”车辆不停的,即视为“拒载”。

关于扰乱运营、管理秩序,在机场、火车站等特殊场所,不进入排队系统而直接通过打车软件接客影响了正常的管理秩序,完全可以禁止排队司机使用打车软件,仅允许车站和机场外部的出租车接单后开到停车场或指定的位置等待指定的乘客,鉴于目前全国大量的机场和火车站出租车运力严重不足,借助打车软件的市场调节机制将起到一定的缓解作用。至于黑车借助打车软件违法运营,通过政府数据库与接入企业数据共享,进行身份审查和比对,严格准入即可解决。

关于打车软件存在的安全隐患,这一问题确实存在,但是实际影响有多大还不得而知,至少目前还缺少数据支持。而且这个问题可以通过技术手段和严格监管予以解决,比如一旦司机接单,自动屏蔽信息推送,甚至软件不可使用,国外打车软件已有类似做法,北京、上海也已经有相关规定,需要做的是对打车软件执行情况进行监督,对于乘客投诉举报及时、严格进行处理。

市场奖励计划乃企业经营自主权

除了统一电召平台与终端之外,《通知》还规定打车软件企业实行市场奖励计划的,应当提前10日与交通运输主管部门沟通,并提前5日向社会公布奖励计划实施标准和时限。这一规定针对的主要是快的和滴滴的补贴大战。工商部门为了防止电商促销中出现低于成本价销售、虚假营销,曾有过类似规定,要求电商企业提前将促销方案向监管部门备案,以维护行业竞争秩序和消费者权益。与之不同的是,打车软件的市场奖励计划并未损害用户的权益,相反,补贴大战背后激烈的市场竞争反而给司机和乘客带来福祉。只是,通过巨额补贴获取用户的方式不可持续。但是,作为市场主体的打车软件企业,实行哪种奖励计划或者营销方案是经营自主权的范围,交通部门的规定涉嫌侵犯企业的合法权益。

对打车软件进行监管存在上述诸多争议,本质在于如何处理政府与市场之间的关系。习近平总书记日前在中央政治局会议上的讲话中强调,要把市场机制能有效调节的经济活动交给市场,把政府不该管的事交给市场,让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用,推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。与之相适应的的法治原则就是,对于公权机关而言,法无授权不可为,而对于市场主体而言,法不禁止即自由。行政法上也存在比例原则,要求行政机关采取的措施符合法律目的、结果与措施之间存在正当性、损害最小。对于打车软件的监管,特别是统一电召平台与终端、市场奖励计划提前报备等监管措施,需要遵循基本的法治原则,切莫偏离法治的轨道。

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