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《中国经济周刊》 记者 张璐晶 | 北京报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第34期）

责编：郭芳

政府财政公开透明是贯彻依法治国的要求，是推动国家治理现代化、提高政府治理能力的重要方面。

从2012年起，清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心每年定期推出《中国市级政府财政透明度研究报告》。《中国经济周刊》作为课题组授权独家首发的媒体，过去几年来见证了财政透明度报告的逐步完善和改进。

《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》（下称《2017报告》）对全国除海南省三沙市以外的295个地级及地级以上城市和358个县级市的财政透明度状况进行了研究。今年的财政透明度指标体系在第3部分“其他重要的财政信息”中调整与增加了若干项目，包括政府性债务、产业投资基金及政府与社会资本合作（PPP）等的公开情况。

报告课题组负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔告诉《中国经济周刊》记者，“与2012年首发研究报告结果比较，可以观察到，中国市级政府财政公开与透明情况连续5年有了较大进步，通过财政透明公开可以有效改善政府管理水平，提高国家治理能力。”

财政“四本账”公开情况继续提升，北京、广州、杭州位列前三，商丘市、驻马店市、金昌市排名倒数

衡量政府财政透明度的核心指标是市级政府对预算与预算执行情况，即“四本账”的公开情况（编者注：“四本账”包含公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金）。

《2017报告》认为，今年各类市级政府财政信息公开情况尤其是预决算部分较往年有了很大的进步，“四本账”的公开情况较去年有所提升，大部分城市都给出了较为完善的2016年预算执行以及2017年预算报告。

地级及地级以上城市财政透明度有明显进步。去年295家地级及地级以上城市的平均得分为44.62分，而今年295家地级及地级以上城市政府的平均得分为49.33分（见表1）。

《2017报告》显示，各城市得分在50～60之间的最多，有69个；其次为得分在40～50之间的城市，有57个；得分位于60～70的城市有42个；得分位于30～40的城市有40个；得分超过80的城市共有5个，分别是北京、广州、杭州、上海和烟台。整体得分情况明显优于去年。

在过去几年里，北京、广州、上海在历年财政信息公开工作方面都处于领先的位置。今年杭州和烟台异军突起，政府财政透明度有了较大的提升，进入了排名前五的城市行列。事实上，排名前十位的城市得分比较接近，差别主要体现在今年新增的“地方政府债务”“产业投资基金”和“政府与社会资本合作（PPP）”等“其他重要的财政信息”部分。其中，杭州市和烟台市除了详细公布“四本账”外，还对这部分信息做了较好的披露。

而排名倒数30位的城市全都没有对本市的2016年预算执行和2017年预算报告详细公开，大部分仅仅在报告正文中对“四本账”某些项目总额进行了介绍，但基本细项则无从得知。排名靠后的城市在“其他重要的财政信息”方面同样表现不佳，难以达到中央和社会公众对于财政信息公开的要求与期望。其中河南省商丘市、驻马店市以及甘肃省金昌市位列最后三名。

地方政府债务公开情况差，平均分仅相当于20分，最低分为0分

长期以来，国家都在严控地方政府债务规模，但各地对于地方债务的公布情况并不乐观。

政府债务公开包括以下具体指标：债务限额及总额、债务类别、具体债务项目、各辖区债务情况。从地级及以上市政府在政府债务公开方面的得分情况看，按总分为80分计，最低分为0分，最高分为45分，平均分仅为16分（相当于100分计的20分）。

债务限额和总额公布情况较好，在295个地级及以上市政府中，共有201个公布了2016年度的债务限额和债务总额，这其中的大多数市政府对专项债务和一般债务两个类别的总额进行了公开。但在具体的债务项目方面则公开情况较差，仅有37个城市的政府对债务的具体使用项目有所公开。

2016年，政府性债务的公开情况较2015年有所进步，68%的地级市政府公布了省级划定给本市的债务限额和当年的债务余额，但普遍没有对具体的债务结构和项目情况加以说明。

2017年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件）明确要求将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。不过，当前从法律法规上还缺乏对地方政府债务更加明确的定义和口径。

课题组负责人俞乔告诉《中国经济周刊》，从内容上看，我国地方政府的总体债务公布应当包括：地方政府债券、政府具有担保或救助责任的政府融资平台公司负债、向金融机构借款等。但是，市级政府公开的债务信息中，多数仅披露政府债券的情况，未能完整、全面与及时地公开所有政府债务。

据俞乔分析，地方政府债务难以公开的主要原因可能有：一、在当前严防地方政府债务引发系统性金融风险的环境下，不当举债可能被问责的压力使地方政府对债务情况十分敏感；二、地方政府融资平台仍然承担大量政府性债务，难以进行披露；三、政府性债务除了直接债务外，还有大量的担保债务，在公开上存在技术困难和缺乏激励机制。

他认为，要进一步完善政府债务信息公开，除了对本级政府债券的规模进行公开外，对债券的种类、利率、期限、用途等也要进行全方位公布。更为重要的是，应加快权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。

全国有235个城市没公开产业投资基金信息，127个城市没公开PPP项目信息

近年来，随着中央政府提高对系统性风险的防范和加强对地方债务的管理，产业投资基金和PPP方式逐渐成为地方政府推动地方基础设施建设和区域性产业政策的重要方式，相关的财政资金使用情况同样需要公开。

在这一背景下，2017年的财政透明度指标体系增加了这两部分内容。产业投资基金公开部分由两个具体指标组成：1）在政府门户网站及财政局网站能查询到的产业基金个数；2）是否在政府预决算报告或政府工作报告中公开产业投资基金总额。从地级及以上市政府公开情况上看，只有60个城市在此项目上得分，235个城市得分为0，其中仅23个城市在政府预决算报告或政府工作报告中有公开本市产业投资基金的规模。

PPP公开的指标为在市政府网站（及财政局网站）上检索到的PPP项目公开数目，包括项目名称和项目金额。从公开情况上看，地级及以上市政府中仍有127个城市没有关于PPP项目的公开信息。在PPP公开环节上表现较好的是广州市，在其财政信息公开栏目中，与预决算公开一并增设了PPP项目公开栏目。

产业投资基金和PPP项目中均有财政出资的部分，理应对政府出资的金额、项目用途等进行公开。但绝大部分城市并没有对此进行专门的说明，部分城市采取新闻公告的方式加以整理，但仍缺乏正式的披露制度。

地方政府债务余额的信息一般是在上年度的预算执行及本年度的预算报告中公布，如表2所示，地方政府债务透明度较高的这30个城市公布的2016年度债务余额均在中央政府划定的债务限额之内。在具体债务的使用项目上，部分城市如北京、上海、珠海等城市有加以说明，而大多数城市则较少公布债务资金使用信息。

此外，地级市财政和其辖区内的县级财政作为两大独立的预算单位分别对本级债务预决算负责，但地级及以上市政府在每年的“两会”上会对全市的整体财政情况作汇报，有义务对全市各县市的债务情况进行统一公开。然而，据统计，在295个地级及以上城市中，仅有63个城市对市内各辖区、县的债务限额和年度余额进行集中公布。

俞乔表示，各级政府将每一分财政资金的来源、用途都公示出来有利于不折不扣地贯彻预算制度。而且，通过不断提高公共财政的公开透明程度，也为地方政府融资提供了基本依据，对于防范系统性金融风险有积极作用。