瞭望丨扬帆国际碳市场
◇碳边境调节机制是借以公平竞争为名义设置的贸易壁垒，反映了减排问题演变为全球产业博弈“棋子”的趋势
◇涉及国际碳市场机制的《巴黎协定》第六条相关争论的本质是各国围绕减排开展的利益博弈
◇“要积极参与国际碳规制体系构建，增强中国的话语权，为国际低碳发展贡献中国标准、中国方案。”
文|《瞭望》新闻周刊记者 魏雨虹
在阿塞拜疆首都巴库拍摄的 COP29 中国角展台（2024 年 11 月11 日摄） 曹阳摄
在11月24日闭幕的《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）上，缔约方打破多年多边谈判僵局，就《巴黎协定》第六条下国际碳市场机制达成一致，国际碳市场运行细则得以明确。
作为《联合国气候变化框架公约》下继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，《巴黎协定》为当前及未来全球应对气候变化行动做出安排。国际碳市场机制曾在《京都议定书》下较为良好运行，通过减排量全球交易，有效促进了减排成本相对更低的发展中国家减排项目发展。如今，国际碳市场新篇章有待开启。
同时，全球范围内，多个国家或地区建立碳市场以促进区域内较低成本减排。据国际碳行动伙伴组织（ICAP）统计，目前，全球有36个碳市场正在运行，覆盖了全球约18%的温室气体排放量。
受访专家告诉《瞭望》新闻周刊记者，随着国际碳市场发展，以及部分发达国家通过区域内碳市场等设置贸易壁垒，中国应加强碳规制方面的国际话语权。
当减碳成为博弈“棋子”
随着全球多个国家或地区陆续提出碳达峰碳中和目标，各区域碳市场建设开始加速发展。但同时，发达国家开始借由碳市场制造贸易保护壁垒，对我国应对国际碳规制提出挑战。
首次将气候变化法规纳入全球贸易规则的欧盟碳边境调节机制（CBAM），将根据产品制造过程中的温室气体排放量对进口产品征税。其于2023年10月起试行，主要面向钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢六个行业。2023年至2026年为CBAM过渡期，过渡期内出口企业需向欧盟报送其碳排放数据，但不需要缴税，2026年起则需缴税。美国、加拿大、日本等国家均表示计划或考虑建立碳边境调节机制。
清华大学能源环境经济研究所副所长段茂盛自2001年起作为中国政府代表团成员负责碳市场问题的联合国谈判。他告诉记者，欧盟声称制定碳边境调节机制是为维护欧盟市场上的公平竞争，即欧盟碳市场使欧盟企业承担了较高排放成本，所以出口至欧盟市场的产品应承担同等排放成本，这种说法经不住推敲。
段茂盛解释，按照这一逻辑，比如欧盟碳市场下欧盟企业为每吨二氧化碳排放支付了60欧元（具体碳价随市场变动），欧盟就认为，出口产品到欧盟的企业要为排放支付同样的成本。“问题是，欧洲的60欧元，和发展中国家的60欧元，是一样的概念吗？由于发展阶段不同，同样的碳排放成本，给对欧出口产品的发展中国家企业造成的影响高于欧盟企业。更不用说欧盟的人均历史累积碳排放远高于发展中国家，本就应该承担更多减排责任。”
受访专家认为，碳边境调节机制的本质是借以公平竞争为名义设置的贸易壁垒，反映了减排问题演变为全球产业博弈“棋子”的趋势。中国在持续推进行业减排同时，更需在碳规制层面加强同国际协商谈判。
段茂盛说，根据CBAM征税规则，出口企业要支付的成本，除了和欧盟碳价相关之外，还与单位产品碳排放量以及在本国已经支付的碳价相关。企业的单位产品碳排放量越低、在本国已支付的碳价越高，受CBAM负面影响越少。“这也要求企业和政府强化数据建设，通过数据充分证明产品低碳程度，有利于企业降低额外成本。”段茂盛说。
远景科技集团首席可持续发展官孙捷认为，目前CBAM在计算电力相关排放时，明确认可自发自用/物理直供的绿电，绿电直供将成为国内企业应对碳壁垒的可选路径。
同时，段茂盛建议中方需同欧盟进一步谈判碳价计算规则。“CBAM规定企业支付费用时扣除出口企业在本国已支付的碳价。欧盟碳市场中配额分配主要采用拍卖方法，依据配额拍卖价格确定CBAM证书的价格。目前尚不清楚欧盟如何计算在生产国已经支付的碳价。虽然中国市场上碳价已经超过100元人民币每吨，但如果欧盟仅参照它自己的方式来计算中国企业支付的碳价，得出的结果则会为零。”
段茂盛说，中方应同欧盟协商谈判在生产国已经支付碳价的计算规则，以合理充分反映我国企业已经支付的碳价。
此外，多位受访人士建议，中国应及早跟踪研究国际碳规制发展趋势，团结发展中国家共同维护发展权益。
国际减排合作面临更多挑战
相较当前减排议题的“刀光剑影”，全球减排合作曾有“蜜月期”。
《联合国气候变化框架公约》下首份具有法律约束力的气候协定《京都议定书》于2005年开启国际碳市场。其中清洁发展机制（CDM）允许发达国家从其在发展中国家投资的减排项目中获取“经核证的减排量”（CER），这些减排量可用于抵减投资方国家在《京都议定书》下的减排义务。
在大唐碳资产有限公司执行董事、总经理史伟伟看来，这意味着越是不发达的地区，边际减排成本可能越低，CDM有利于降低全球总的减排成本。
受访专家介绍，中国参与CDM曾有力促进了我国清洁能源产业发展。中国CDM注册项目（主要包括风力发电、小水电等）和项目贡献的CER曾占全球一半左右。“中国风电产业发展初期一度比较困难，CDM带来的技术和资金，对我国风电发展起到很大促进作用。”中国环境科学学会碳排放交易专业委员会主任委员张希良说。
记者采访了解到，中国参与CDM得益于我国有效参与国际碳规制谈判，也培养了国内较早一批碳交易人才。段茂盛举例说，中国就CDM项目额外性论证标准、减排量的计算方法，以及项目需符合的“可持续发展原则”等，积极参加联合国谈判，以使CDM国际规则尽可能反映中国的实际情况。
同时，部分国内碳管理交易人才通过开发CDM项目积攒了碳交易经验。史伟伟表示，如今负责运营中国大唐集团在国内碳市场中碳资产管理和交易业务的大唐碳资产有限公司，其最初业务是专职为中国大唐集团开发CDM项目。“这项工作从2005年起持续了10年左右，开发并成功注册了200多个CDM项目，集中在可再生能源发电领域。”
然而，以CDM为代表的国际碳市场在2012年遭遇拐点。受访者表示，CDM项目此前能获得较大收益，主要在于欧盟碳市场允许其纳管企业使用CER完成履约。史伟伟说，2013年之后，欧盟碳市场只接受来自最不发达国家的CER，并于2021年开始不再允许使用任何国家产生的国际减排指标。CER当前主要被用于企业碳中和目的的自愿市场，CDM项目受众锐减、价格下跌。
“欧盟设限的原因之一是，其认为大部分减排收益落入中国、印度等发展中国家。同时，《京都议定书》自2013年开启第二承诺期，日本等发达国家没有批准，加剧了全球市场上对CER需求的萎缩。”段茂盛认为，这直接导致我国国内减排项目受激励不足，促成国家核证自愿减排量（CCER）交易的诞生，“以此接棒CDM激励国内减排项目发展。”
关于国际碳市场今后如何发展，目前全球目光聚焦《巴黎协定》第六条。涉及国际碳市场的《巴黎协定》第六条一直面临诸多争论。“如何避免减排量的‘双重计算’，即同一个减排指标被交易双方国家同时用于完成其减排目标，以及注册的CDM项目如何转入《巴黎协定》第六条第四款机制等，都是讨论的重点问题。”段茂盛说。
受访专家认为，《巴黎协定》第六条系列争论的本质是各国围绕减排开展的利益博弈。在全球多边合作面临一定挑战的当下，气候应对作为多边合作重要领域，前行阻力同样增大。
在国际碳规制中发挥更大影响力
受访专家表示，中国应在国际碳市场发展中发挥更大影响力。这需要推动国内自愿减排机制更好被国际认可，同时积极参与国际碳市场标准体系建设。
史伟伟表示，应增强国内CCER机制的科学性、透明度，并使其在规则上更好跟国际接轨，促进其被国际碳市场采用。“目前，推动CCER被国际认可的主要窗口是国际航空碳抵销和减排机制（CORSIA）。”
据了解，CORSIA是第一个全球性行业减排市场机制，该机制由国际民航组织建立，旨在促进涉及跨国家排放的国际航空减排。CORSIA于2021年至2023年开启第一个试点阶段，2024年至2026年为第一个正式阶段。
中国CCER曾被CORSIA定为试点阶段航空公司可采用以抵销碳排放的机制。“CORSIA当前处于自愿阶段，从2027年第二阶段开始将进入强制性阶段，如果能够让CCER重新成为CORSIA认可的减排机制，意味着CCER切实得到国际认可，能够走出国门发挥效用。同时，由于CORSIA未来属于强制碳市场，减排量交易效益也会较高。”史伟伟说。
“中国的CCER如果能够通过《巴黎协定》第六条被用于完成国家自主贡献或者其他国际减排目的，则能很好推动我国自愿减排项目和标准走出去。目前，要实现这一目标还需要做很多工作。”段茂盛说。
受访专家表示，除了推动国内现有自愿减排机制走出去，中国还可以利用清洁能源发展优势，推动国际碳市场标准体系建设。
张希良说，一些发展中国家期望像当年参与CDM一样，继续通过国际碳市场获得技术和资金，促进本国减排和可持续发展。比如中国清洁能源技术和规模全球领先，可以利用技术和规模优势在国际碳市场发挥引领作用。具体而言，可以把绿色“一带一路”建设与《巴黎协定》第六条下的市场机制有机结合起来。一是与共建国家政府签订基于市场机制的碳减排合作协议；二是推动建立全球自愿碳市场标准体系；三是制定减排项目方法学清单；四是促进全球碳交易注册、登记、交易等基础设施平台建设。“当前国际自愿碳市场的规则和标准制定权都由西方国家主导，我国通过积极参与国际自愿碳市场建设，完全可以改变这一局面。”张希良说。
“要积极参与国际碳规制体系构建，增强中国的话语权，为国际低碳发展贡献中国标准、中国方案。”上海环境能源交易所董事长赖晓明建议，可积极推动减排项目方法学研发，比如可再生能源制氢碳减排方法学、氢燃料电池汽车碳减排方法学等，并促进方法学受国际碳市场机制认可，填补国际空白，增强我国在国际碳规制体系构建中的话语权。
（《瞭望》2024年第50期 ）
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