专家热议财税改革，建言尽快推出增强地方财力举措
第一财经2024-07-26 10:31
随着中央明确深化财税改革主要任务，如何理解和推进这些改革受到业内热议。
7月24日，上海财经大学中国公共财政研究院和公共经济与管理学院举办线上论坛，解读二十届三中全会中深化财税体制改革相关内容。在众多财税改革任务中，当与会专家被问及当前哪项改革任务最为紧迫时，大部分专家都认为是增强地方财力，希望尽快采取相关举措来缓解当前地方财政困难。而这也是此次财税改革一大核心任务。
详解增强地方财力
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）从健全预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等领域，明确了下一步深化财税改革主要任务。
中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀日前在发布会上，谈及深化财税体制改革需要解决的一大问题，正是解决地方政府和基层财政困难。
比如，《决定》在中央与地方财政关系改革方面，要求增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。这包括完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度；建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率等。
上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英教授在论坛上表示，此次中央首次提出增加地方自主财力，未来财税改革将重塑中央与地方财力格局。
中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为，此次中央与地方财政关系改革内容，在整个财税体制改革中内容占比过半，可见其分量之重。而央地财政关系改革任务直面地方自主财力不足问题，提出增加地方自主财力等，简单说就是怎么样给地方找收入。
“增加地方财力一个最主要办法是中央对地方转移支付，目前规模已经超过10万亿元，规模过大，而且还面临提高效率问题。上述《决定》对此作出部署。转移支付容易带来‘等靠要’问题，因此中央提出建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，这既需要突破固有利益格局，也需要解决相关技术性专业性难题。”杨志勇说。
当然，增强地方自主财力最为核心还是增加地方税收。这也使得1.6万亿元的中央税种消费税改革受到外界关注。早在2019年，国务院就提出将部分消费税税目征收环节从生产后移至批发或零售环节征收，将增量收入下划地方，从而拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。但这一改革难度大，近五年来尚未有实际动作。
范子英预计，未来五年消费税征收环节后移并下划地方改革将会有所推进，改革可能需要消费税征收范围扩围、征收环节后移、收入下划地方这三个步骤。消费税收入下划给地方的同时，在增值税、企业所得税等共享税方面可能有相应的分享比例调整，这是一个系统性工程，取决于税收改革推进力度。
“无论未来消费税是改为中央与地方共享税，还是地方税，这都是在解决地方主体税种缺失的问题。未来消费税征收环节后移并下划地方，可以考虑从消费金额高、税收贡献大、流通环节清晰、征管便利的商品入手，比如烟、酒、黄金等。但征收环节后移确实征管难度加大，但目前数字技术快速发展，或许能够解决这一问题。”西南财经大学地方人大预算审查监督中心主任刘蓉在论坛上称。
中国人民大学财政金融学院副院长马光荣在论坛上表示，目前消费税大头来自烟和成品油，这两项商品是否适合立即后移到零售环节并且下划地方，需要考虑税收征管手段是否能够跟上。
“消费税下划地方是推进地方主体税种一种努力，但应考虑这对地方财力竞争有何影响。”厦门大学经济学院副院长谢贞发教授在上述论坛上称。
优化共享税比例也是未来增加地方自主财力的一大改革看点。目前中央与地方三大共享税种、增值税（央地五五分成）、企业所得税和个人所得税（均为央地六四分成），2023年收入合计约12.5万亿元。下一步央地分享比例如何调整受到外界关注，多位专家对此问题的看法存在差异。
范子英认为，从有利于统一大市场的建设的角度来讲，共享税下沉给基层财政，会带来地区之间的税收的争夺。因此结合其他税收改革来看，未来优化共享税的分享比例改革方向，应该是会把共享税更多的留到省一级和中央一级。
粤开证券首席经济学家罗志恒在上述论坛上表示，如果仅从增强地方自主财力角度，应该提高地方在共享税分享比例，这样会使得中央财政收入进一步下降。此次深化财税改革并未提“保持中央与地方财力格局稳定”等，但未来优化共享税比例等仍需要考虑央地财力稳定这一因素。
马光荣认为，在当前中央财政加杠杆，增加国债发行规模并发行超长期特别国债，中央有了更多财力，这也使得税收可以更多分享给地方，适当扩大地方共享税分享比例，以增加地方自主财力。
中央此次提出研究将城建税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，而按照2023年相关数据估算，理论上地方附加税规模达到9496亿元，引起市场关注。
范子英表示，整合后的地方附加税实际是在流转税（增值税和消费税）上附加征收，实际上也是流转税的一部分，将来整合对于征收而言并没有多大变化。
刘蓉认为，由于未来合并的地方附加税在当前实际已经征收，但中央授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，这也许会增加一些地方财政收入，当然最终仍取决于最终地方采用的税率等。
“如果地方附加税的税率设定范围比较大，地方政府是可以通过这个渠道来增加收入。”马光荣说。
地方财政收支矛盾加大之下，不少地方通过盘活存量资产资源来增加非税收入。此次《决定》也提出，规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。
马光荣表示，实际上中国非税收入九成以上属于地方政府，因此通过这项改革增加地方财力的空间较小，而且应当控制非税收入规模，不能让地方政府有太大余力去通过收费来扩充财力。
提高中央支出占比需统筹推进
解决地方财政困难，除了增加地方财力外，另一大举措则是减少地方财政支出，让中央财政承担更多支出责任。
《决定》要求，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。
马光荣认为，过去大家普遍反映中央与地方财政事权和支出责任不匹配问题，在后城镇化时代，尤其是土地财政逐渐退坡的情况下，地方财力与事权不匹配的现象可以说愈加严重了。这也使得地方政府债务规模扩张、风险加剧，一些基层政府“过日子”面临挑战。为此，中央提出适当增加事权，提高支出比例。
范子英表示，2016年以来中央与地方财政事权和支出责任划分改革启动，取得很多成绩，但也仍有待继续改革地方，其中一大关键是适当增加中央财政事权。未来中央财政事权逐步增加，委托地方事项逐步减少，相应转移支付规模会下降。而且这次中央强调不得违规要求地方安排配套资金，这有助于减轻地方财政压力。
“比如我们调研了解到，一些地方修国道，中央投资必须要让地方政府配套一些资金，这对‘保基本民生、保工资、保运转’有困难地方而言是沉重负担，加剧地方财力缺口。而中央强调不得违规要求地方安排配套资金，有助于解决这一问题。”刘蓉说。
杨志勇认为，上述适当加强中央事权等要求，目的是让中央事权更加规范，从而让地方将更多精力用于治理地方事务，符合现代国家不同层级政府分工合作的要求。
罗志恒表示，目前全国一般公共预算支出中，中央财政支出占比大概为14%，地方约86%。而通过对比其他一些国家情况看，中国的中央财政支出占比明显低于其他国家。中国进入高质量发展时代，政府调节收入分配、促进区域均衡发展、构建全国统一大市场、提高社会保障水平职能更加凸显，而这主要依赖中央政府来履职，使得相应中央财政事权需要提高，从而中央财政支出比重提高。
“事实上提高中央事权已经提了至少有10年，但没有实现，这显然需要匹配政府职能和机构改革，否则很难落地。因为提高中央事权，不是通过转移支付委托地方做事，而是中央财政要自己管人、管事，需要考虑相关部门垂直化管理和实体化，否则带来一些扭曲行为。”罗志恒说。
马光荣认为，中央适度提高事权并非一蹴而就，相比于财权而言更为复杂，因为事权不单是财政的事权，而是公共管理、行政管理的权限。因此加强中央事权，必须要考虑同步推进行政机构的实体化改革，即中央进行相应事权所对应的行政管理机构垂直管理，这样才能真正实现这一改革，但这显然需要一个过程。
杨志勇表示，深化财税体制改革目标是建立与中国式现代化相适应的现代财政制度，预算、税收、政府间财政关系改革是系统性改革，需要相互协调，而且相关改革难度各有不同。未来在具体改革中，可以遵循先易后难，并重点推动急迫性强的改革。
针对解决地方财政困难这一急迫性改革，杨志勇认为，应该抓紧时间推进，但当前改革办法不限于推进相关税收改革，通过转移支付等方法解决问题也可以考虑。
刘蓉建议，当前可以通过增发国债，来解决地方财政困难和居民消费不振的问题，缓解下半年部分市县财政风险。
罗志恒认为，目前地方政府面临财政收支紧平衡，不少地方靠自己很难解决“三保”和化债问题。当下可以通过推进消费税收入下划、增加一般性转移支付改革，来增强地方财力。另外中央可以考虑通过增发国债，转贷给地方政府，继续允许地方发行特殊再融资债券，并让政策性金融机构给地方发放贷款等途径，来解决当前地方财政困难问题。
马光荣表示，当前应当迫切解决问题是增加地方自主财力，但若拓展地方税源意味着增加税负，可能对当前宏观经济产生紧缩性效应。当前积极财政政策应加大力度，以提振经济，为体制性改革创造良好外部环境，可以考虑增加国债，并进一步扩大地方专项债资金使用范围和用作资本金的范围。
(本文来自第一财经)
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