高质量发展“县”在进行时｜县域经济如何破解“县域不经济”？
光明网2023-09-08 11:27
县域兴衰关系着发展全局，推动县域经济高质量发展是时代赋予的使命。新一季“思客讲堂·党校公开课”推出《以“理”服人丨高质量发展“县”在进行时》，八位党校青年教师带你解锁中国县域发展的“韧性密码”。本期由中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授蔡之兵，讲述县域经济如何破解“县域不经济”。
演讲全文：
大家好，我是中央党校（国家行政学院）经济学教研部的蔡之兵。提到县域经济，大家耳熟能详，但说起“县域不经济”，可能大家不一定都熟悉。所谓的“县域不经济”，指的是中国1800多个县和县级市，占据90%的国土面积、52%的人口规模，却只贡献了38%的经济比重。这种空间规模、人口规模和经济规模的不匹配现象，既说明了中国县域经济发展的“不经济”，也启示我们未来缩小区域发展差距的重点应立足于破解“县域不经济”难题。
我们首先看一下“县域不经济”难题的负面影响。众所周知，在所有的形状中，三角形是最稳定的结构。在中国区域城乡发展格局中，也存在一个由大城市、县城和农村构成的三角结构。但由于“县域不经济”难题的存在，位于“城尾乡头”的县城没有发挥承上启下的作用，这不仅使得县城没有吸引足够多的人口，直接影响了县城辐射带动乡村的能力，还间接导致大城市的人口过度集聚，“城—县—乡”三角结构的稳定性也由此受到了巨大冲击。
首先，对大城市的影响是让人“想留留不下”。一般认为，当一个国家的城镇化进程进入到后期，大城市吸引人口的速度就会开始下降。然而，当前中国的城镇化率已经超过了65%，大城市却仍在加速吸引人口。以24个万亿GDP城市为例，这24个城市2022年的人口之和占全国人口的比重高达23.1%，比2019年的20.9%的水平，又继续增加了2.2个百分点。然而，同期常住人口和户籍人口的城镇化率差距却从16.2%进一步拉大到18%，这说明很多流入大城市的人口，其实很难真正留在当地。这是因为县城的人口吸引力不足，大量劳动力只能集体涌向大城市，而大城市过度集聚的结果就是生活成本的急速上涨，这直接导致很多人“想留留不下”。
其次，对县城的影响是让人“想回回不去”。相比于大城市，县城在生活成本、生活习惯上具有显著优势，很多年轻人，实际上是愿意回到县城安家定居的。根据“中国社会状况综合调查”的数据，在直辖市、省会城市、地级市、县城、乡镇等五级城镇中，农民工在县城的购房意愿最高，占比高达（约）44%。不过，即便如此，由于“县域不经济”难题的存在，县城所能够提供的就业岗位和公共产品质量，难以满足年轻人的需要，也使得很多人“想回回不去”。
最后，对乡村振兴的影响是让县城“想带带不动”。乡村振兴是千年大计，但中国有60多万个行政村，260多万个自然村，乡村振兴战略的成功必然要求外部力量的支持。从数量匹配、距离远近、产业互补的角度看，县城无疑是辐射带动乡村振兴的最佳载体，这也是为何习近平总书记在2023年1月31日中共中央政治局第二次集体学习时强调，要“全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设”的根本原因。在这种背景下，倘若大量的县城处于发展不经济的状态，这种辐射带动作用就无从发挥。
那么，究竟什么因素导致了“县域不经济”难题？“县域不经济”并非短期现象，而是长期存在的难题，它的形成既受到国家战略的全局影响，也与县城自身发展条件密切相关。
首先是因为区位劣势：远水难解近渴。区位条件是影响区域发展质量的重要因素。自改革开放以来，东部地区就成为了全国经济地理格局中的区位优势地区。凭借着这种区位优势和后天努力，东部地区目前已经成为全国县域经济最发达的地区。在2022年（全国）52个“千亿县”中，东部地区就独占了42席，其中，江苏省21个，浙江省9个，福建省6个，山东省5个，河北省1个。而中西部地区的“千亿县”仅有10个。可见，“县域不经济”难题与绝大多数县域的区位劣势具有直接关系。
其次是基础弱势：小马难拉大车。导致“县域不经济”难题的原因有很多，除了区位劣势以外，县域自身比较薄弱的发展基础也是重要成因。在中国1800多个县和县级市中，属于原国家级贫困县的就有832个，占比超过40%。同时，多数贫困县也属于革命老区县、重点生态功能区县和产粮大县，肩负着维护生态安全和粮食安全的重任，保护和发展的矛盾较为突出。此外，从要素支撑看，中国单个县的人口规模和空间规模，相比于人口动辄超过百万和面积超过一万平方公里的大中城市，毫无优势可言。
最后是因为思维定势：照猫难画虎。虽然县城也是城，但相比于大城市，县城在地理区位、空间范围、要素禀赋、产业结构上有其独特属性，与大城市并不完全一致，这就意味着县城的发展理应独辟蹊径。然而，在过去的发展过程中，很多县城陷入了思维定式，在发展模式上继续模仿大城市的发展思路，即在发展目标上追求大城市化、在产业结构上追求“大而全”、在增长动力上高度依赖政府投资。显然，这种思路不符合县城的基本情况，不仅无法实现县域经济的高质量发展，还会因为过多的无效投资而陷入债务和经济风险。
由于同时受到全局因素和自身问题的双重影响，破解“县域不经济”难题，既要跳出县域看县域，在全国发展大局中找准“位子”，也要立足县域看县域，在激烈的市场竞争中找好“路子”。
在发展方向的选择上，要坚持有所为是发展，有所不为也是发展。2018年4月，习近平总书记在长江沿岸考察调研时指出“有所为是发展，有所不为也是发展”。对县城而言，同样应该坚持分类发展的思路。有为和不为，都要根据国土空间规划所明确的三类国土空间类型来选择相应的发展方向。
位于城市化地区的县城，应以经济高质量发展为中心，加快转变发展方式、优化产业结构、提高发展效益，进一步增强县城吸引集聚人口的能力。
位于农产品主产区的县城，应着力保障粮食安全。在此前提下，不断通过延长农业产业链，做好做优做强农产品品牌建设，提高农业的产业附加值。
位于生态功能区的县城，应把保护修复自然生态系统作为首要任务。在此前提下，可因地制宜地发展文化旅游、适量农牧业、民族特色产业等，加快探索更加科学的生态产品价值实现机制。
在发展路径的探索上，要坚持一把钥匙开一把锁。在实践中，“县域不经济”的表现有两种：一种是投入难以得到足够多的产出，第二种是产出难以得到足够的收益。前者可称之为“投入不经济”，后者则可称之为“产出不经济”。在这种背景下，想要破解“县域不经济”难题，既要通过选择适宜的发展路径来避免“投入不经济”，也要坚持科学的发展方法来避免“产出不经济”，更要增强政府能力来突破发展的路径依赖。
破解“投入不经济”，要遵循比较优势。当产业不符合比较优势时，投入的资源越多，所造成的浪费可能就越多。因此，县域发展必须遵循比较优势原则，在进行大量深度调研后，再来选择符合自身实际情况的产业。正如习近平总书记在谈到城市发展时所指出，“靠几业，靠什么业，都要一把钥匙开一把锁，根据具体情况去定，不能下单子”。以河南省兰考县为例，（兰考县）地处黄河故道，土地盐碱度偏高，不适合种植粮食作物，农民收入水平很低，曾长期是全省最贫困的县城之一。后来，科技人员经过调研发现，当地的碱性土壤和相对干旱的气候确实不适合种植粮食作物，但却非常适合种植蜜瓜。于是，兰考以新疆哈密瓜为种源，成功培育出适合当地种植的玉兰香等多个蜜瓜品种，时至今日，兰考蜜瓜已经成为了中国地理标志性产品，蜜瓜产业的产值近6亿元，成为了当地的支柱产业之一。可见，由于遵循了比较优势的原则，兰考县成功地把发展劣势转变为发展优势。
破解“产出不经济”，要培育竞争优势。纵览全国各地的经济强县，可以很容易发现，这些县都有一个或几个产业在全国乃至全球市场占据竞争优势，这种竞争优势既来源于产品数量的规模优势，也来源于产品质量的技术优势。
一方面，经济强县的支柱产业都有绝对的规模优势。如福建省的晋江市，被称为“中国鞋都”，2022年鞋服产业的产值超过3000亿元；辽宁省的兴城市，年产泳装1.7亿件，约占全国市场份额的40%；湖南省的邵东市打火机行业产值近160亿元，出口量约占全国的50%；贵州省的正安县，是中国的“吉他之乡”，年产吉他600余万把，占全国市场份额的五分之一，销售额超过60亿元。
另一方面，经济强县的支柱产业都具有较强的技术优势。除了规模优势以外，这些经济强县同样高度重视技术优势。如晋江市的鞋服产业之所以能够做到3000亿元的庞大规模，技术创新发挥了巨大的支撑作用。晋江全市规模以上服装企业均自行配套了产品研发机构，全市共有省级以上研发中心103家，国家级技术中心8家，数量均位居全国县域前列。
破解路径依赖性，要增强能力优势。由于发展基础相对薄弱，想要保障发展效果，县城就必须形成相较于大城市更强的能力优势。在招商引资的行动上，要更加主动；在响应企业的需求上，要更加及时；在政务服务的供给上，要更加高效。以（贵州）正安县为例，吉他产业原本并不在该县的产业规划上，是正安县在梳理本地在外人才数据库时，发现有大量从事吉他制造的人才，多次主动上门招商引资，引导这些人才返乡创业，并出台了一系列政策扶持吉他产业的发展，才创造了“从无到有”的大山奇迹。
在发展目标的坚持上，要咬定青山不放松。首先原则上，要坚持一个都不能少。有观点认为，大城市比县城更有发展潜力和优势，县域衰退是区域经济发展的必然现象。然而中国的发展制度并不会任由县域经济衰退，反而会在明确功能定位的前提下，始终坚持“一个都不能少”的原则。如在城镇化进程中，国家已明确县城是城镇化的重要载体。在全国铁路网络布局中，国家也明确20万人口以上的城市将实现铁路覆盖，50万人口以上的城市将实现高铁通达。
其次在行动上，要坚持一张蓝图干到底。习近平总书记曾指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。对县城而言，要避免发展规划的朝秦暮楚、频繁变动，一旦确定了发展方向和主导产业，就必须围绕主导产业的培育、壮大、创新来开展一切工作，坚持一张蓝图干到底，久久为功，直至取得最后的胜利。
最后在方法上，要坚持创新是第一动力。想要破解“县域不经济”难题，就必然要解决相应的一系列问题，如主导产业的选择问题、城市的空间布局问题、政府治理的效率问题等。这里面有些问题，可以借鉴其他地区的经验，但更多的问题，各县只能依靠创新这个第一动力，推动自身由“投资驱动”向“创新驱动”转变，充分发挥创新在高质量发展过程中的关键作用。
作为国家发展的基本单元，县域兴衰与国家命运深刻绑定在一起，县域强则国家强，县域富则国民富，县域现代化则国家现代化。面对“县域不经济”难题的挑战，我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，通过深入实施区域协调发展战略来实现县域经济的高质量发展，不断推动中国式现代化达到更高水平。
来源：新华网
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