作者：
李浩，北京建筑大学建筑与城市规划学院教授、博导，未来城市设计高精尖创新中心研究员。
本文摘自《国家历史文化名城制度建立过程及思想渊源的历史考察——兼谈关于名城制度提出者之惑》，原文刊登于《建筑师》杂志2023年2月刊，总第221期P112-122。头条版已略去文中所有注释、图片来源、参考文献等信息，正式版本以原文为准。
在广泛查阅一批原始档案资料的基础上，对1982年我国出台国家历史文化名城制度的时代背景、社会诱因和历史过程进行了考察，进而分析了这一制度的思想渊源。国家历史文化名城是改革开放初期在各地历史文物古迹屡遭破坏、国家各项管制措施乏力的紧迫形势下，借鉴国际历史古城保护经验和我国于1981年3月先行建立的国家重点风景名胜区制度，将1961年建立的全国重点文物保护单位制度拓展至城市整体层面的一项制度设计，建立之初具有扩大化的“文物保护单位”的色彩，稍后于1986年建立的“历史文化保护区”制度对国家历史文化名城保护规划的实践操作具有重要完善意义。
目录概览
- 一、国家历史文化名城制度建立的时代背景
- 二、国家历史文化名城制度建立的历史过程
- 三、国家历史文化名城制度的思想渊源
- 四、简要总结与讨论
国家历史文化名城制度是事关我国城乡建设发展和人居环境质量提升的一项重大战略设计，以国务院公布第一批国家历史文化名城名单为主要标志，该项制度于1982年建立，迄今已走过40年的历程。2022年，全国各地已举办大量关于国家历史文化名城制度40周年的纪念活动，关于这一制度的重大历史意义、实践价值和社会作用等已广为人知。然而，对于国家历史文化名城制度，人们仍时常感到一些困惑：它为何会在1982年建立？当时有什么社会诱因？这一制度的出台是否一帆风顺？哪些人物对这一制度的建立起到了关键作用？历史文化名城制度付诸保护实践之初是否遇到过一些问题和困难等。
就一个具体问题——历史文化名城制度的提出者而言，许多学术文献中指出，它缘于侯仁之、郑孝燮和单士元三位专家联名提出的一项建议，不少权威专家的论著，包括《风雨如磐——历史文化名城保护30年》一书也持这一观点，非学术文献但社会传播和影响力颇强的网络平台“百度百科”中同样如此标记。
2022年在全国各地举办的名城40周年纪念活动中，这一说法更是被频繁提及。它似乎已成为一个众所周知、无需赘言的基本事实。然而细究起来，关于这一说法的一些具体内容，如三位专家中有没有罗哲文？三人联名建议的时间究竟是在1981年还是1982年？联名建议的方式是给中央领导写信还是给全国政协呈交提案？相关研究中的表述却并不统一。尤其是，三位专家所提建议究竟有什么内容？关于历史文化名城的概念是如何表述的？在哪里可以查到建议原文？几乎所有的文献中都语焉不详。这些情况，值得引起学术研究工作的警惕和关注。
针对上述疑问，笔者在既有城市规划史研究积累的基础上，进一步赴有关档案机构查阅了一批原始资料和文件，并与郑孝燮等前辈的家属取得联系、向多位权威专家请教，特此撰写本文，试图对1982年国家历史文化名城制度的建立过程和思想渊源加以梳理，期望引起同行的关注和讨论。需要说明的是，由于我国历史文化名城制度包括不同层级和类型，本文讨论内容仅限于1982年建立的国家层面的历史文化名城制度，简称“国家历史文化名城制度”。
一、国家历史文化名城制度建立的时代背景
1.改革开放初期各地文物古迹屡遭破坏的突出问题
1976年粉碎“四人帮”以后，随着拨乱反正的推进和改革开放政策的逐步提出，我国城乡建设掀开了新的篇章，城市规划工作也逐步恢复，但各地文物古迹屡遭破坏的问题却日益突出。1980年5月，国家文物局和国家建委在一份报告中指出：“西藏地区的全国重点文物保护单位葛丹寺、萨迦寺被破坏殆尽，举世闻名的万里长城，仅在北京范围的三百六十六里，就拆毁了一百零八里，其他地区也有许多长城的重要关隘险口、城堡被毁得荡然无存。甘南藏族自治州的拉卜楞寺中的许多建筑和文物被毁。内蒙古许多具有民族特点的古建筑遭到严重破坏，著名的席力图召喇嘛庙内竟作为储存弹药的地方。山西五台山在解放初尚有一百几十处庙宇，现仅存五十余处，这是必须永远记取的沉痛教训”。
改革开放初期文物古迹遭破坏的现象，有些属于“文化大革命”时期的历史遗留问题，有些则是当时涌现的新问题。以杭州为例，1977—1980年在西湖边“建造了一座座位置不当、体型庞大的高层建筑，严重破坏了西湖山水的自然谐趣和园林的民族风格”，“省新新饭店（里西湖边）在最近扩建中，不听劝阻执意建造的高层建筑，使中外人士惊叹大煞风景”。
1980年5月，国务院在一份通知文件中指出：“近十几年来……很多历史文物遭到破坏。有的重点文物保护单位被夷为平地，有的地区以搞副业为名乱挖古墓，有的博物馆制度不严，造成文物损失、丢失。特别值得注意的是，这些现象至今在一些地区仍在继续发展，如不采取有力措施，加强管理，制止破坏，将使我国珍贵文化遗产遭到不可弥补的损失”。
2.专家学者们关于文物古迹保护的大声疾呼
面对各地文物古迹屡遭破坏的严峻形势，不少专家学者纷纷大声疾呼，期望国家能加强对重要历史文物的保护。以吴亮平和毛齐华等为代表的一些知名人士以各种途径向中央有关部门和领导同志反映情况、提交建议，胡耀邦、陈云、胡启立、万里和胡乔木等中央领导同志曾多次作出重要批示。而许多城市规划工作者也发出同样的呼声。譬如1980年10月全国城市规划工作会议期间，“代表们对风景和文物的保护十分关切”，国家城建总局郑孝燮建议“风景和文物的保护要立法，要纳入城市规划，归口管理”，南京工学院齐康说“国外很重视文物古迹的保护，我们也要尽快把风景和文物保护法建立起来”，北京大学侯仁之则提出了对北京老城的历史古迹予以批判式继承的观点。
1980年5月，国家文物局和国家建委在向国务院递交的报告中说：“一个时期以来，新华社和各报内参，以及许多群众来信，都不断反映古建筑和文物古迹仍在继续被破坏的情况。国际上有的著名建筑专家和我国港澳报纸，也对我国在城市建设中损坏古建筑的情况很有意见。最近很多人大代表、政协委员、建筑专家还发出了‘救救古建筑’的强烈呼吁！我们认为这些意见都是正确的。我们如果不采取有力措施，制止破坏，加强保护，就可能使这份珍贵遗产在我们这一代人手中毁掉。这是既对不起祖先，也对不起子孙的事情。”
3.国家不断出台有关政策文件但却成效甚微，难以遏制历史文物屡遭破坏的势头
面对文物古迹屡遭破坏的形势及专家学者们的呼吁，党中央和国务院高度重视，先后作出许多重要指示、下发许多通知，明确提出加强文物古迹保护的政策和要求。1978年4月4日，中共中央在批转第三次全国城市工作会议《关于加强城市建设工作的意见》（中发〔78〕13号）中指出：“城市建设和管理中积累的问题已经成了堆……园林、绿地、文物、古迹遭到破坏……这些问题的存在，严重地影响生产，影响人民生活，影响工农联盟，影响安定团结。无论从现实或发展上看，都已经到了非解决不可的时候了”。1980年12月9日，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》中要求：“有风景文物资源的城市，要抓紧做好风景区规划和重点文物保护区规划”。
1980年5月7日，国家文物局和国家建委向国务院呈交《关于加强古建筑和文物古迹保护管理工作的请示报告》，就文物古迹保护问题提出5个方面的建议，包括加强对文物工作和城市建设工作的领导，调整、补充、重新公布各级文物保护单位名单并落实保护管理的具体措施，将各级文物保护单位纳入城市总体规划之中，等等。5月15日，国务院同意并批转该报告（国发〔1980〕120号），强调“为进一步做好古建筑和文物古迹的保护和管理工作，望各级人民政府和有关部门加强领导，采取有力措施，制止破坏，切实把这项工作抓起来，并在经费、物资、设备等方面给予必要的支持”。紧随其后，1980年5月17日，国务院又下发《关于加强历史文物保护工作的通知》（国发〔1980〕132号），明确提出了关于历史文物保护的5项具体要求。
1980年5月26日，中共中央书记处第23次会议还专门研究讨论了文物工作，作出重要指示，要求文物部门“以责任在身、当仁不让的精神做好工作”，并要求国家文物局就一些方针政策问题向中央写个专题报告。国家文物局于1981年1月6日向中央呈交《关于加强文物工作的请示报告》，1月15日国务院同意并批转该报告（国发〔1981〕9号）。
此外，在改革开放初期，国务院和各级政府还批复了一大批城市的总体规划，不少规划文件中对文物古迹保护问题有突出的强调。
然而，就各地城市建设与发展的实际情况而言，文物古迹惨遭破坏的现象却并没有因为国家不断作出有关指示、出台有关通知文件而得到扭转，与之相反，随着大规模城市建设高潮的出现，破坏现象甚至还有愈演愈烈之势。这就明确反映出，对于改革开放初期量大面广的文物古迹保护问题而言，由于它与当时正在兴起的城市建设开发浪潮存在严重的利益冲突和尖锐矛盾，一味采取传统的、常规性的一般保护管理政策和措施，是那么的无力和无效。这种紧急的状况和紧迫的形势，迫使有关部门和有关人员不得不大胆考虑如何创新文物古迹保护的工作方式、方法和手段，从而尽快有效遏制各类破坏现象的发展和蔓延。这样一种时代背景和社会条件，催生了历史文化名城制度的建立。
二、国家历史文化名城制度建立的历史过程
1.全国政协关于各地文物保护情况的调研活动
对于新中国历史文化保护工作而言，许多德高望重的全国政协委员是一股重要力量。众所周知，北京德胜门箭楼就是在其即将被拆除之际，由郑孝燮以全国政协委员身份于1979年2月14日给中央领导陈云写信，最终得以保留。
1978年2月政协换届并成立第五届全国政协后，为贯彻中央拨乱反正的精神，自1980年开始组织对全国各地的文物保护情况作专门调查，负责具体工作的是全国政协秘书长刘澜涛和副秘书长萨空了，第一次于1980年7月4—10日赴河北承德调研，当时由全国政协副主席王首道带队，参加人员包括缪云台、沈其震、萨空了、魏传统、程思远、吴亮平、杨放之、单士元和郑孝燮等。1980年7月，萨空了在第五届全国政协第十次常委会上作关于“抢救、保护文物古迹是当前一大问题”的发言，引起与会者重视，并向全国人大常委会和国务院提出了尽快制定“文物保护法”的建议。
1981年5月，第五届全国政协副秘书长萨空了率政协调查团赴中原地区的河南、陕西和山西三省调查文物保护，成员有沈其震、蹇先任、程思远、王朝闻、杨放之、吴亮平、单士元和郑孝燮等。这次调查的3个省有全国重点文物保护单位46个，占第一批公布的全国重点文物单位的1/4，当时不少文物古迹正在修复，但文物破坏问题仍相当严重。调查组研究提出首先要保护好全国和省级重点保护单位、要对急需进行抢救和维修的重要古建筑适当拨给经费、要把保护文物古迹列入城市建设的总体规划中等建议。会后全国政协向中央递交了报告，中央对文物保护工作作出重要指示。
2.国家建委、国家文物局和国家城建总局关于设立国家历史文化名城的请示报告
根据中央对文物保护工作作出的重要指示，1981年12月28日，国家建委、国家文物局和国家城建总局联合向国务院呈报《关于保护我国历史文化名城的请示》。报告在对全国各地历史文化屡遭破坏的严峻形势加以分析的基础上，明确提出：“经过商议和征求有关省市自治区建委、文物局、文化局、城建局的意见，我们选择了二十四个有重大历史价值和革命意义的城市（名单附后），作为国家第一批历史文化名城（台湾地区的历史文化名城待台湾回归祖国后另行公布），加强管理和保护”，进而对历史文化名城的相关工作提出了5个方面的意见，并将“国家第一批历史文化名城名单（二十四个）”以附件形式一并呈报。
3.国务院公布第一批24个国家历史文化名城的名单
1982年2月8日，国务院下发《批转国家基本建设委员会等部门关于保护我国历史文化名城的请示的通知》（国发〔1982〕26号文），通知中指出：“我国是一个历史悠久的文明古国。保护一批历史文化名城，对于继承悠久的文化遗产，发扬光荣的革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大我国的国际影响，都有着积极的意义。各级人民政府要切实加强领导，采取有效措施，并在财力、物力、人力等方面给予应有的支持，进一步做好这些城市的保护和管理工作”，通知公布了首批24个国家历史文化名城的名单。以该通知为主要标志，我国历史文化名城制度得以初步建立。
4.“历史文化名城”法律地位的明确
首批国家历史文化名城名单公布后，为了解各地名城保护工作进展，全国政协于1982年5月底至7月初派出8人调查组（成员包括萨空了、吴亮平、杨放之、钱伟长、沈其震、单士元、郑孝燮和佟铮8位全国政协委员），赴上海、浙江、江苏和山东等地，开展了为期一个半月的调查研究。调查组对已列入第一批名单的部分历史文化名城（杭州、绍兴、苏州、南京、扬州和曲阜等）的环境污染和文物古迹不善等问题提出批评，对如何搞好名城的总体规划提出了建议，并对一些影响较大的具体单位存在较严重的问题作了取证。
1982年7月14日，第五届全国政协副主席办公会议听取了调查组关于历史文化名城保护问题的调查汇报，并就保护历史文物和名胜古迹问题进行了座谈讨论。萨空了代表调查组提出“抓好城市建设总体规划，注意保护文物、古迹风景区的环境”和“给历史文化名城以优惠待遇”等5项建议。7月15日，《人民日报》以《继续同破坏历史文物名胜现象作斗争》为题报道了这次汇报活动。7月28日，中央领导胡耀邦和万里在萨空了等8位政协委员关于历史文化名城保护问题的调查报告上作了重要批示。
通过调研了解情况，专家学者们意识到以法律手段推动名城历史文化保护的重要性。在文化和文物部门的大力推动下，关于“历史文化名城”的法制建设迅速推进。1982年11月19日，第五届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国文物保护法》，该法第八条明确规定：“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城”。由此，“历史文化名城”具有了明确的法律地位。
5. 国家城市规划主管部门的调整及其对历史文化名城保护工作的推动
在首批历史文化名城公布后不久，我国政府机构进行了一次较大的调整。1982年5月，第5届全国人大常委会第23次会议决定，撤销国家建委，将国家建委的部分机构和国家城建总局、国家建工总局、国家测绘总局以及国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，这就是新的国家规划主管部门。
1982年7月28日中央领导就历史文化名城保护问题作出重要批示后，新组建的城乡建设环境保护部对历史文化名城保护工作进行了研究，并与文化部、财政部和对外经济贸易部等部门交换了意见。9月13日，城乡建设环境保护部向国务院呈交《关于开展历史文化名城保护工作的报告》，着重汇报了有关法令起草、历史文化名城的城市规划、优惠待遇和工作会议等4项内容。其中，对于“萨空了等同志建议在明年适当时候召开一次历史文化名城保护工作会议”，城乡建设环境保护部认为是必要的，并提出“鉴于历史文化名城保护工作涉及面相当广泛，政策性、综合性又很强，建议这次会议由国务院召开”。
为了筹备这次会议，1982年11月23-29日，城乡建设环境保护部在西安组织召开了“历史文化名城规划与保护座谈会”（图1），参加会议的有文化部文物局、中国社会科学院考古研究所、城乡建设环境保护部城市规划局和园林局、11个历史文化名城的规划部门和文物部门等单位的领导和专家，原国家建委副主任赵武成出席会议并讲话。与会代表交流了各地历史文化名城保护工作开展情况及存在的问题，对今后工作提出若干希望和建议。
图1：全国历史文化名城规划与保护座谈会在西安召开时的一张留影（1982年11月）
前排：陈业（左2）、王凡（左3，时任城乡建设环境保护部城市规划局局长）、罗哲文（左4）、赵士琦（右2）；第2排：鲍世行（右1）；第3排：安永瑜（左3）
6.历史文化名城的保护规划制度的建立
首批历史文化名城名单公布后，随之伴生了对名城如何加以具体保护的政策落实问题，正如政协委员们多次建议所言，重要途径之一即加强各个名城的城市规划和管理。作为国家城市规划主管部门，城乡建设环境保护部积极推动这项工作。1982年9月13日，城乡建设环境保护部在向国务院的报告中提出：“历史文化名城的保护规划，是这些城市总体规划的组成部分，应当按照不同城市的历史文化特点编制并纳入城市总体规划。目前，第一批二十四个历史文化名城的城市总体规划，绝大部分尚未审批，建议在审批这些城市的总体规划时，一并审批其‘历史文化名城’保护规划，而不单独报送其保护规划，这样更能取得全面协调的效果”。
1982年11月，在西安召开的“历史文化名城规划与保护座谈会”期间，与会代表就历史文化名城保护规划问题交流了经验。经过会后进一步的研究和讨论，1983年3月9日，城乡建设环境保护部下发《关于加强历史文化名城规划工作的通知》，随通知下发了《关于加强历史文化名城规划工作的几点意见》（图2），文件中指出：“历史文化名城这一基本概念，反映了城市的特定性质，作为一种总的指导思想和原则，应当在城市规划中体现出来，并对整个城市形态、布局、土地利用、环境规划设计等方面产生重要的影响”，“历史文化名城保护规划就是以保护城市地区文物古迹、风景名胜及其环境为重点的专项规划，是城市总体规划的重要组成部分，广义的说也包含有保护城市的优秀历史传统和合理布局的内容”。
在具体工作方面，通知明确“国务院公布的历史文化名城都要编制保护规划，并按审批权限，随同城市总体规划一并上报审批，没有做的要补做，没有报的要补报”，“在编制总体规划的基础上，还应根据需要编制重要保护项目地段、街区、风景名胜区等的详细规划，提出保护和建设的具体实施方案”。由此，历史文化名城的保护规划的基本制度也正式建立起来。此后，各地陆续掀起了国家历史文化名城保护规划的编制热潮。
图2：城乡建设环境保护部下发的《关于加强历史文化名城规划工作的通知》及随通知下发的《关于加强历史文化名城规划工作的几点意见》首页（1983年3月9日）
三、国家历史文化名城制度的思想渊源
通过以上对改革开放初期国家历史文化名城制度建立过程的简要梳理，不难理解，1981年12月28日由国家建委、国家文物局和国家城建总局联合向国务院呈报的《关于保护我国历史文化名城的请示》，是直接促成历史文化名城制度得以建立的一份重要文献。那么，在这份请示报告中，为何会提出建立历史文化名城制度的建议呢？这就需要从1981年全国政协的调研活动来作进一步的认识。
史料表明，1981年5月第五届全国政协赴中原地区文物调查组的书面报告呈送中央后，曾受到中央领导的高度重视，“中共中央书记处讨论了调查报告，对加强文物工作作了重要指示，使参加调查的委员们感到鼓舞，国家文物局的领导同志也写信给萨空了表示对政协和他个人的诚挚谢意”。正是在政协委员们为中央领导高度重视而感到异常振奋之际，“萨空了1981年5月率调查团返京后，还做了一件有意义的事，就是同国家建委综合局、国家文物局的同志一起讨论建立‘历史文化名城’的问题。这为后来国家正式公布第一批历史文化名城打下了基础”。
另据时任国家文物局文物处副处长的罗哲文先生在晚年的回忆，“1981年，全国政协写了一份专题报告（由时任国家建委综合局局长曹大澂具体经办）给时任中共中央委员会主席胡耀邦同志，要求尽快公布一批文物古迹丰富的历史城市。报告很快得到中央的批复，中央表示很赞同此事并责成国家建委和文物局协同抓紧办理，时任国家建委主任谷牧随即把具体的文件起草任务交给了曹大澂和罗哲文二人（分别代表建委和文物局）”。文件起草完成后，经过征求意见，由曹大澂同志最终修改定稿。
由此可见，1981年5月后第五届全国政协调查组关于各地文物保护情况向中央递交的调查报告，中央书记处审议讨论调查报告并作出重要指示，是1981年12月28日国家建委等向国务院呈报《关于保护我国历史文化名城的请示》的重要前置性事件。遗憾的是，关于全国政协组的调查报告和中央书记处的指示，笔者迄今未能查阅到原始档案。
但也可大致作出推论：关于建立历史文化名城制度的想法，应当首先是在全国政协调查组向中央呈递的报告中有粗略反映，在得到中央领导的认可并指示后，萨空了进一步同国家建委和国家文物局的同志一起讨论，商议提出“历史文化名城”这一概念，而后由国家建委牵头、国家文物局参与，曹大澂和罗哲文两人具体负责，拟出向中央呈报的公文，再经过征求意见，定稿后于1981年12月28日由国家建委领导签发并正式向中央呈报。
简言之，历史文化名城制度的设想，诞生于第五届全国政协调查组的报告，定名于萨空了与国家建委和国家文物局同志的集体讨论。由曹大澂和罗哲文两人承担的文件起草工作，则是将建立历史文化名城制度的设想进一步纳入政府行政工作和审批程序的具体化操作，完成了具有关于个人化的历史文化名城设想向具有国家意志力保障的、官方的历史文化名城制度的转化。
那么，在1981年第五届全国政协调查组向中央的报告中，关于建立国家历史文化名城制度的这一想法，其思想来源何在？概括起来，主要有以下四个主要方面。
1.早期“文物保护单位”思想的影响
首先应当注意到，建立国家历史文化名城制度的想法，诞生于全国政协所开展的文物保护工作调查活动。早在1961年3月，国务院就曾公布第一批全国重点文物保护单位名单，从而建立了全国重点文物保护单位的基本制度，之后经过20年的保护实践，通过核定某一保护名录的方式来确定保护对象的历史文化保护方式，已经为文物、文化的学术界所认同，并被社会各方面所熟悉和接受。到1981年，之所以提出建立国家历史文化名城制度的想法，显然离不开既有的重点文物保护单位的思想观念的重要影响。也可以说，所谓“历史文化名城”，只是将保护对象从较单一的“文物”扩展到更宏大的“城市”而已，当时提出的“历史文化名城”是一种扩大化的“文物保护单位”的概念，具有受“文物保护”思想影响的深刻烙印。
就新中国成立初期建立的全国重点文物保护单位制度而言，虽然其关注的重点只是作为个体的“文物保护单位”，但同时也出现了与历史城市空间相关的建筑、建筑群甚至城墙、古城整体的保护思想及规划实践，如1961年第一批全国重点文物保护单位名单中就有西安城墙、（北京）故宫、沈阳故宫和留园等。实际上，早在1949年3月，梁思成主持编制的《全国重要建筑文物简目》中，就曾将“北平城全部”列为第一项文物；1950年2月，梁思成和陈占祥联名提出《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》及其“梁陈方案”中，也曾提出对北京老城进行整体性保护的设想。
可以说，把一个城市当作“文物单位”加以保护的思想观念，早已屡见不鲜。在1982年11月19日通过的《中华人民共和国文物保护法》中，之所以把“历史文化名城”纳入国家文物保护体系之中，并对历史文化名城实行与其他文物相类似的保护手段，更是“文物保护单位”思想直接而明确的体现。可见，国家历史文化名城制度的建立，具有对既有的全国重点文物保护单位制度进一步发展和完善的含义。
2.对国际上历史古城保护经验的借鉴
反观1981年12月28日国家建委等《关于保护我国历史文化名城的请示》，报告中有这样一段文字：“世界上许多国家都十分注意保护历史名城。意大利的威尼斯完全保存了原来的风貌。法国巴黎旧城区基本保存了原有的布局。美国按照独立战争前的样子，恢复和保护了威廉斯堡18世纪风光的古城镇。日本在一九七一年专门发布了《关于古都历史风土保存的特别措施法》。苏联在一九四九年公布了历史名城名单，把这些城市置于建筑纪念物管理总局的特殊监督之下”。这表明，国家历史文化名城的想法，借鉴了国际上关于历史城市保护的一些经验。据罗哲文回忆，1981年参与国家建委文件起草时，曾认为“中国城市里的遗产都属于文物遗产，并且历史悠久，久负盛名，大多都与文化有关，所以加了‘文化’二字，起名叫‘历史文化名城’”。
3.1980—1981年文物保护工作“洛阳事件”的推动
据王景慧指导的同济大学柴琳的博士学位论文，改革开放初期历史文化名城制度的建立与当时发生的“洛阳事件”也有重要关联。1980年，国家建委和国家文物局到洛阳考察浮法玻璃工厂建设项目时，发现这个非常重要的建设工程竟然选址在一处极为重要的古迹（武则天明堂遗址）之上，而洛阳市领导对此也非常苦恼，因为洛阳是九朝古都，地下文物埋藏十分丰富，很难划定确切位置。
“1981年，国家建委和文物局就洛阳问题展开专题研究，认为对于洛阳这类历史遗迹极为丰富的地区，只有把整个城市都保护住，把文物建筑、古城格局和传统风貌作为新的城市规划和建设的组成部分，才能解决当时高速建设破坏文物古迹的难题”。同时，“国家建委和文物局也就此与全国政协进行了沟通，而已连续两年派团赴各地调查的全国政协也提出类似的保护城市的建议，认为有些城市里文物数量太多，应该把城市当成文物来保护。因此双方可谓是一拍即合。”
4.先行建立的国家重点风景名胜区制度的促动
除了上述几方面渊源之外，笔者在本文研究过程中觉悟到另一个不容忽视的影响因素，这就是大致于同一时期建立的国家重点风景名胜区制度的影响。正如上文中一些文字所表明的，我国各地的文物古迹和风景名胜区资源存在显著的重叠和交叉现象，可谓“你中有我”“我中有你”，难以截然分开，并且都是人类需要加以保护的重要文化遗产。
正因如此，在改革开放初期的一些政策文件和调查报告中，也常常将两者相提并论。就风景名胜保护问题而言，早在1981年2月10日，国家城建总局已经联合多个部门向国务院呈交《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》，报告中明确提出：“建议由各省、市、自治区城建园林、文物和环境保护等部门组织力量，对各地的风景名胜资源分期分批进行调查，当前要首先对重点的风景名胜区进行调查，作出评价、鉴定，确定风景名胜区的等级和范围。
对一些闻名中外、具有独特的自然和人文景观、规模较大的风景名胜区应列为国家重点风景名胜区”，“国家重点风景名胜区的名单及其范围由所在省、市、自治区人民政府提出，送国家城建总局审查汇总，报国务院批准”。1981年3月17日，国务院同意并批转了这份报告。当时，尽管第一批国家重点风景名胜区的名单尚未公布（1982年11月8日正式公布），但国务院同意并批转这份报告的这一重要决策，已经明确反映出对该报告所提制度建议的认可，国家重点风景名胜区的制度实际上已经建立起来，后续名单的公布只是这一制度进一步的具体落实而已。这一时间是在1981年3月。换言之，国家重点风景名胜区制度的建立，较国家历史文化名城制度的建立而言，领先了一步。
另外，在1979—1982年，直属国务院领导但由国家建委代管的国家城建总局是国家层面的城市规划主管部门，它既是负责风景名胜区资源保护管理的国家行政部门，也是历史文化保护工作在国家建委系统的归口管理部门，因此，国家历史文化名城和国家重点风景名胜区两项制度的建立，客观上存在着相互影响的环境条件。
就国家城建总局干部的具体业务工作而言，更是无法避免两者的相互影响。据此，笔者认为，1981年3月“国家重点风景名胜区”制度的率先建立，为当时正处于焦灼无奈局面中的文物古迹保护工作提供了可资参考的“范例”，在一定程度上影响到了全国政协1981年5月的文物调查活动，从而刺激和推动了“历史文化名城”概念的酝酿和提出。可以讲，国家历史文化名城制度的建立，也有一定的学习借鉴国家重点风景名胜区制度的内涵，即策划提出一个新的、与“国家重点风景名胜区”概念相类似的、属于“重量级”的文化遗产保护的名单，同样由国务院公布，以产生重要的舆论影响和社会推动力，从而促进文物古迹保护工作形势的转变。而“历史文化名城”概念中之所以有一个“名”字，应该也有受“风景名胜区”中“名”字影响的因素。
1982年2月8日由国务院公布的第一批国家历史文化名城，包括北京、承德、大同、南京、苏州、扬州、杭州、绍兴、泉州、景德镇、曲阜、洛阳、开封、江陵、长沙、广州、桂林、成都、遵义、昆明、大理、拉萨、西安、延安，共24个城市。在历史文化名城文件起草的过程中，第一批入选城市名单原为23个，由于它们都是知名度很高的历史古城，不存在什么争议，在研究确定的过程中并未召开公开的讨论会，只在极小的范围内征求了意见，主要是文物考古范围的专家如夏鼐等，征求相关部门意见时也均未提出大的异议，“仅由于正值我国和朝鲜出现外交争端，而入选城市之一的集安是高句丽的古都，外交部为避免纠纷建议将集安的名字去掉了。此外时任国务院副总理万里提议增加长沙和昆明两个城市，最终第一批名城正式确认为24个”。
四、简要总结与讨论
1.关于历史文化名城制度的再认识
对于一些历史事件的学术回顾，既要重视总结有关历史经验，也要勇于直面相关历史问题及其症结所在，只有这样，才能在更高层次上反思并谋划科学改进之道。关于历史文化名城制度的考察同样如此。在国家历史文化名城制度建立40周年之际，关于这项制度的重大历史意义和它所发挥的重要社会和文化作用，已有大量研究报告进行了充分阐述和总结，并广为人知，无需本文赘述。那么，通过本文的历史考察，对于国家历史文化名城制度的认识有何启示？
如上文所述，1982年建立的国家历史文化名城制度，是在改革开放初期各地历史文物古迹屡遭破坏、中央三令五申但却屡禁不止的严峻形势和被动局面下，在相当短暂的时间内得以提出的一个“创新”概念，并具有一定的扩大化的“文物保护单位”的色彩。
众所周知，1961年所建立的全国重点文物保护单位制度，在保护观念上主要采取的是一种相对比较单一的、静态的乃至较为刚性的思路，如以保护修缮为主和严格限制改造等。很显然，一座城市与一家文物保护单位相比，前者的历史文化遗迹及其被破坏的情况、存在问题和症结等要远远比后者更为复杂、宏大和综合，从深层次上讲，两者存在着“在城市中生存和活动的人及其环境”与“纯粹的建筑物或构筑物”的本质差别。与对一个文物实行保护相比，对一个城市实行整体性的保护，显然是极其复杂、不可相提并论的另一个层面的问题。对于国家历史文化名城的保护，如果沿用传统的文物单位的保护思路和方法，必然会暴露出种种问题和矛盾，显现其难以适用性。
正因如此，1982年国家历史文化名城制度迅速推出后，很快便引发了各地城市和社会各方面的诸多困惑，主要的问题在于：如何对一个名城进行保护？如何划定保护范围？要将哪些内容纳入保护体系？采取何种保护方式？如何应对许多名城中客观存在的新的建设和开发活动需求？如何协调建设与保护的矛盾？……就名城公布之初全国政协委员们的一些建议而言，不少内容也难以具体落实，譬如，关于政协委员们曾建议的对历史文化名城给予优惠待遇、“在国家预算中拨给转款”，财政部表示条件并不具备。原拟在1983年由国务院召开的全国历史文化名城保护工作会议，因有关部门在不少问题上难以达成一致意见而未能如期召开。
后来在第二批国家历史文化名城申报讨论期间，上海等城市还曾一度不愿申报国家历史文化名城，也正是由于对公布为名城可能会限制城市的现代化建设这一问题存在较大的顾虑，为此，郑孝燮等专家不得不与上海有关领导作专门的解释说明和沟通。
据当年在国家城建总局城市规划局任职的汪德华回忆，当年他听到“国家历史文化名城”这一概念时，感到很突然，时间上有些仓促，“想一蹴而就”，缺乏技术政策论证。而邹德慈也认为，我国的历史文化名城范围很大，很难采取明确的保护措施，这一制度建立的事先研究不够。
对于国家历史文化名城制度出台之初所面临的种种困难局面，柴琳在其博士学位论文中有详细而生动的阐述。概而言之，1982年“匆匆出台的首批名城缺乏合理的制度设计和缜密的考虑，对名城自身的内涵和外部制度环境的复杂性又缺乏足够的认识，激情有余而理性不足，从而使自身合理性大打折扣，为其日后诸多艰难处境埋下了伏笔”。
也正是由于国家历史文化名城制度在实践层面可操作性的欠缺，1982年名城制度出台后，不少专家学者开始结合城市规划工作，研究进一步的技术应对措施，早期的一篇代表性论文，即汪德华和王景慧合作发表于《城市规划》1982年第3期上的《历史文化名城规划中的保护区》一文，指出在历史文化名城的保护规划中，“一项很重要的内容就是划定保护区域。
对一些重要的文物古迹、风景名胜（包括本身范围和环境），以及代表名城风貌的典型街巷、河道、住宅、商业区等都应划出一定范围的区域，对区内的其他建筑采取必要的限制措施。这个区域的范围应当划得科学、恰当。划得太小，将不能有效地保护好名城的历史文化；划得太大，则会给城市建设造成无谓的限制，影响城市现代化的进程。所以研究一下历史文化名城规划的保护区问题将是一项很有意义的工作”，论文以北京为案例，具体探讨了历史文化名城保护区的分析和划定的规划技术方法。
1984年6月，中国城市规划代表团曾赴日本考察，对日本历史文化保护工作中的“传统建造物群保存地区”概念留下深刻印象。经过专家学者们的进一步研究和讨论，在第二批国家历史文化名城评选材料上报期间，1985年3月，时任城乡建设环境保护部城市规划局副处长王景慧（处长为汪德华）在由其执笔的云、贵、川三省的名城调研情况报告中，特别提出：“就我们所见，许多历史上很重要、名声较大的城市，其城市特点、传统风貌已经破坏严重，当前把尚可收拾的抢救下来是完全必要的。
但对许多城市来说，从整个城市着眼，保护特点风貌已很困难，所以建议除了历史文化名城，再定一个‘历史性传统街区’的名目，实事求是地缩小范围，可能会更有助于抢救保护，保护工作与现代化建设的矛盾也会比保护整个名城较易处理，使那些整体上已不够名城条件，局部却有很好的历史文化遗存的地方也能得到恰当的保护”，这一观点得到汪德华处长、王凡局长和有关领导的赞同，在后续的研究与讨论中很快达成了共识。
1986年4月24日，在国务院公布第二批国家历史文化名城名单的通知文件（国发〔1986〕104号）中，“历史文化保护区”制度获得正式确认。该通知中指出：“对一些文物古迹比较集中，或能较完整地体现出某一历史时期的传统风貌和民族地方的特色的街区、建筑群、小镇、村寨等，也应予以保护。各省、自治区、直辖市或市、县人民政府可根据它们的历史、科学、艺术价值，核定公布为当地各级‘历史文化保护区’”。
由此可见，改革开放初期我国的历史文化保护制度，经历了从早期的局部性的“点”的概念（文物保护单位）向整体性的“面”的概念（历史文化名城）的跨越，而后又迂回到属于二者之间的、中观层次的、更具操作性的“历史文化保护区”的概念，因而这其中是一个相当复杂的演进过程。
综上所述，1982年建立的国家历史文化名城制度是在改革开放初期各地历史文物古迹屡遭破坏、国家各项管制措施乏力的紧迫形势下，借鉴国际上历史古城保护的经验和我国于1981年3月先行建立的国家重点风景名胜区制度，将1961年建立的全国重点文物保护单位制度拓展至城市整体层面的一项制度设计，其在建立之初具有扩大化的“文物保护单位”的色彩，稍后于1986年建立的“历史文化保护区”制度对国家历史文化名城制度的现实操作和保护规划实践具有进一步补充和完善的重要意义。
在纪念国家历史文化名城制度40周年之际，我们一方面应当充分认识和肯定国家历史文化名城制度的建立所取得的巨大成就和历史性贡献，另一方面还应当对我国历史文化保护的制度体系有更加全面、系统、科学的清醒认识，尤其不能忽视“历史文化保护区”制度对于补充和完善“历史文化名城”制度所存在的缺陷方面所发挥的关键作用和价值。
2.关于名城制度的提出者
讨论至此，让我们回到本文开篇提出的一个疑问：关于国家历史文化名城制度的这一设想，是否缘于侯仁之、郑孝燮和单士元三位专家联名建议？仔细查阅侯、郑、单三位先生的有关文献，并未发现关于联名提出历史文化名城制度建议的佐证材料。经向郑孝燮家属咨询，郑老保存的文件中也无相关资料。通过在住房城乡建设部办公厅档案处等机构的查档工作，早年国家建委和国家城建总局的档案中也没有这方面的档案。笔者还曾向历史文化名城研究领域的多位权威人士请教，也未能查找到相关佐证材料。这些情况，使笔者对相关文献所述侯、郑、单三位专家联名向中央写信建议建立名城制度的说法，感到重重疑虑。
在百思而不得其解之际，郑孝燮1986年就上海市应列入第二批国家历史文化名城事宜致徐国岁同志的一封信引起了笔者的关注。在这封信中，郑老不仅具体讲述了上海历史文化情况和他对上海申报名城的看法与建议，还相当详细地介绍了1982年5—6月他和全国政协副秘书长萨空了等赴各地调研的有关情况、1982年7月15日《人民日报》对调研活动的报道，甚至连他在中学时期和1950年代的一些情况也有介绍：“……城市历史、历史名城、文物保护，是我最感兴趣的研究课题。
中学时代，我在上海，毕业于上海中学。1959年我在上海参加当时建筑工程部派出的与上海市规划局合作的专家组，研究提出上海的总体规划方案，组长王文克，组员有周干峙、张绍梁[樑]等同志。”熟悉郑孝燮的专家清楚，依照郑老的性格，假如他曾在1981年前后与侯仁之和单士元联名写信建议建立名城制度的话，那么，对于这么一件十分重大的事情，在1986年的这封信中，想必一定会有所提及，甚至会详加介绍，起码不会遗漏。
回头再来翻阅郑孝燮的文集《留住我国建筑文化的记忆》，郑老在该书中对他一生中参与历史文化保护工作的诸多经历（书中称“天大的事”）均有详细而生动的回忆，收录了他于1979年2月14日给陈云副主席写的信等重要史料，以及他就历史文化名城保护问题撰写的10余篇文章。值得特别关注的是，该书中还收录有郑老于1981年6月所写一篇长文《对中原三省文物保护的意见》，其内容正是1981年5月参加全国政协赴中原地区三省调查文物保护工作的有关情况和问题—国家历史文化名城制度正是由此次调查所引发，而从郑老这篇文章的内容判断，它是郑老以个人名义向政协工作组提交的一份调查报告，其中并没有关于“历史文化名城”设想或建议内容。
此外，郑孝燮在2002年1月所撰写的《纪念国务院公布历史文化名城20周年》一文中，关于他在担任第五至七届全国政协委员期间所参加的文物古迹保护工作，曾指出：“全国政协委员提出两项有关提案先后送交国务院。一是关于保护历史文化名城的建议，一是关于参加联合国教科文组织的《保护世界文化和自然遗产公约》。全国政协的这两个提案均为国务院采纳。”这表明，郑孝燮对于全国政协向中央建议建立历史文化名城制度一事，是清楚的。
2016年6月6日，笔者曾有幸当面拜访郑孝燮，访谈期间郑老的一些谈话、给晚辈签名赠书等举动表明，当时已过百岁高龄的郑老依然头脑清醒、记忆力超强。
另外，笔者近期曾向一批早年在国家城建总局任职或参与历史文化名城工作，且精神矍铄、记忆清晰的规划前辈咨询，各位前辈均表示，早年在工作中并没有听说过三位专家联名建议一事。
因而，综合上述各种情况，关于侯仁之、郑孝燮和单士元三位专家联名建议建立历史文化名城制度一事，极大可能是误传。如前文所述，就目前所掌握的史料来看，国家历史文化名城制度的设想，应该诞生于1981年第五届全国政协调查组关于文物保护工作向中央的报告，定名于萨空了先生与国家建委和国家文物局同志的集体讨论，或许是众多专家学者头脑风暴的产物。汪德华也曾指出：“这个事情，我记得当时是在一次全国政协会议上提出来的，是从事考古和文物保护的专家委员提出来的。”
那么，我们还要进一步追问的是，在既有相关研究中，为何会出现关于侯、郑、单三位联名写信提出名城制度建议的误会？推想起来，这或许就是社会历史发展过程中常见的“誉加之词”现象—对于历史上的一些权威人物，由于后辈们过度崇拜之情，无意间将与之相关联的一些事情、成就和贡献未加区别地归结到权威人物身上。
譬如，对于1952—1953年来华技术援助我国城市规划工作的苏联专家穆欣（A. C. Мухин），在新中国第一代城市规划者柴锡贤、周干峙和陶宗震等的回忆中，经常提到他是苏联建筑科学院通讯院士的显赫身份，而笔者的专门考证则表明，穆欣实际上并非院士，院士一说乃是中国规划人员对穆欣这位对新中国城市规划事业创立具有突出贡献和重要影响的权威人物的“誉加之词”。与之类似，在相关文献中我们也可以看到将1953—1956年来华的苏联规划专家巴拉金（Д. Д. Барагин）同样误称为院士的情况。
考察侯仁之的经历，尽管上文所述全国政协的一些调研活动中极少出现他的名字，但他对文化遗产保护问题有着长期的思考、关注和贡献，特别是1985年4月在全国政协第六届三次会议上，侯仁之曾与阳含熙、郑孝燮和罗哲文一起，4人共同提交了一份关于我国应尽早参加《保护世界文化和自然遗产公约》并准备争取参加世界遗产委员会的提案，当年11月全国人大常委会批准我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》，1985年12月12日中国成为公约缔约国之一；1987年12月中国6处文化和自然遗产首次被列入《世界遗产名录》，1999年10月29日中国首次当选世界遗产委员会委员国。
由此，相关研究中之所以会出现关于侯、郑、单三位专家联名写信提出历史文化名城制度建议的误会，极大可能是将侯、郑、单三位专家长期推动历史文化遗产保护事业的不同事件，特别是1985年侯仁之、阳含熙、郑孝燮和罗哲文联名提交的政协提案，与历史文化名城制度建立的有关史实，有所混淆所致。这或许是后辈们出于对侯仁之、郑孝燮和单士元三位前辈过于敬仰和崇拜的激动情绪所致，本来也是善意之举。
本文上述分析所得出的这一判断，或许会令广大读者一时感到难以接受，其实对笔者而言，这也并非所希望看到的结果。然而，关于国家历史文化名城制度的提出者，是一个相当严肃的学术话题和史实问题，容不得感情用事。当然，也要指出的是，本文的有关分析，也还只是就此问题的初步的粗浅讨论，尚缺乏足够明确的档案支撑，特别是迄今未能查阅到1981年夏季前后第五届全国政协调查组向中央的报告和中央指示的原始档案，因此也只能算是一个阶段性的判断，并非最终的结论。期望广大同行予以批评指教，并真心期待着后续研究能对一些关键性档案有所突破，乃至推翻本文的上述判断。
最后，必须要特别强调指出的是，即便三位专家联名写信建议一事并不属实，它也丝毫不会影响到侯仁之、郑孝燮和单士元三位专家崇高的学术声誉，因为在我国现代化建设和文化事业发展的历史进程中，侯仁之、郑孝燮和单士元三位前辈与其他很多专家学者一样，为我国历史文化遗产保护事业而不辞辛劳，常年奔波，大声疾呼，可谓倾尽了毕生的心血，正是由于他们的努力，中华民族许多极为宝贵的文化遗产才得以留存至今！成为祖国乃至世界的财富！对于侯仁之、郑孝燮和单士元三位专家的崇高人格和巨大贡献，早已为世人所周知，并为国家所明确肯定，历史永远不会忘记！
在此，谨对以萨空了、郑孝燮、侯仁之、单士元、罗哲文和王景慧等为代表的诸多前辈为我国历史文化保护所作出的巨大贡献，表示崇高的敬意！
[感谢王瑞珠、鲍世行、刘仁根、张兵、赵中枢、李百浩、张松和董卫等专家对本文研究工作的指导与帮助！同时声明文责自负。]
