2023中国经济怎么稳怎么进？听三位经济学家深度解析
观察者网2022-12-22 19:03
【文/观察者网 王慧 编辑/郭光昊】2022年已接近尾声，新的一年，中国经济怎么干？
12月15日至16日举行的中央经济工作会议对2023年的经济工作作出全面部署，“稳经济”的路线图正式敲定。
会议提出了财政政策、货币政策、产业政策、科技政策、社会政策等五个方面的重点任务，从着力扩大内需、加快建设现代化产业体系、切实落实“两个毫不动摇”、更大力度吸引和利用外资、有效防范化解重大经济金融风险等方面部署了具体工作。
2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是疫情防控进入新阶段的重要一年。明年经济工作有哪些要点？中央经济工作会议的新提法、新表述传递出哪些重磅信号？
为此，观察者网特邀宏观经济学家、上海财经大学校长刘元春，复旦大学经济学院院长、中国经济研究中心主任张军，中国国际经济交流中心首席研究员张燕生对12大问题进行深度解读。
以下为采访实录：
观察者网：今年的中央经济工作会议指出，需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”仍然较大，明年依然要“稳字当头、稳中求进”。今年和去年相比，“三重压力”发生了哪些变化？与去年相比，今年的“稳”字定调有什么不同，对2023年经济来说意味着什么？
刘元春：“稳字当头、稳中求进”是好几年的基本工作方针，但是不同年份，其内涵会有很大变化。今年我们不仅面临着去年的“三重压力”，并且在三大超预期因素的作用下，“三重压力”进一步增加。
这三大超预期因素分别是：第一，今年2月俄乌冲突带来全球地缘政治恶化，大宗商品价格变异；第二，全球通货膨胀导致欧美宏观经济政策全面逆转，进而引发全球经济增长压力全面抬头；第三，国内疫情大面积暴发。
在上述超预期因素的冲击下，首先，今年的需求进一步疲软。比如说，去年出口同比增长21.2%，而今年11月份的出口增速为-8.7%；去年房地产投资增速还能达到4.4%，今年1-11月份已经-9.8%了，下降幅度巨大；三大需求（投资、消费和出口）同步进一步回落。
其次，预期更加转弱。表现最明显的是民间投资，去年同比增长7.0%，今年1-11月仅有1.1%；消费者的信心指数也出现新低，持续恶化。另外在供给上，全球大宗商品的变异也对我们产生了明显影响。
今年，“稳”的内涵也发生了变化：第一，稳增长成为矛盾的主要方面，增速过快回落成为当前宏观调控的核心问题；第二，预期的持续低迷亟需逆转，在信心和动力上进行调整。
观察者网：去年的中央经济工作会议在阐述财政政策时指出要“提升效能”、“保证财政支出强度，加快支出进度”，而今年改为了积极的财政政策要“加力提效”、“保持必要的财政支出强度”。对于今年财政政策的重点，您有何观察？“加力提效”的过程中要注意什么？
刘元春：目前经济下行压力进一步抬头，一些短板、底板问题开始出现，因此2023年财政“加力提效”很重要。
“加力”体现在总量上，总量上的扩大意味着：第一，赤字率要从2.8%提升到3.0%以上；第二，专项债不仅要提前发行，还要在规模上进一步扩容；第三，贴息的政策力度要进一步加大。而“提效”意味着，必须关注一些关键问题。
财政目前有以下几个重点：
首先，要保证基层的基本运转。2022年财政节奏提前，直接导致今年底和明年初，地方财政面临极度紧张的状况。可以到看，12月份就发行了特别国债7500亿元，主要用于基层。
第二个重点是筑牢民生底线。“新十条”的出台和疫情防控政策的不断优化，的确对经济社会运行的常态化有很大帮助，但最初会有一个疫情蔓延的过程，对整个经济秩序和社会秩序带来挑战，因此必须在特殊时期对一些特殊人群给予重点保护。
第三，财政必须从传统的以扩投资为主体向消费领域逐步倾斜，形成投资与消费扩张政策相同步的格局。2023年要把恢复和扩大消费摆在优先位置，而要提振消费的重点之一是增加居民收入。居民收入的增加从什么地方来，扩消费的支撑点又是什么，这些都需要财政买单。
第四，财政在基建上会有进一步调整，特别是会加强区域间基础设施联通的投资力度，对“十四五”的重大工程、重大科技项目进行支持。
因此，2023年财政支出的重点领域很多，这就需要我们在总量以及总量扩容上的举措有更深的考虑，甚至是创新。另外，在结构上要有一些重点关注：从中央向地方进一步倾斜；从投资向消费进一步倾斜；从一般项目向一些重大项目倾斜；从过去选择性的财政政策实施方式向一种市场兼容性的工具转变。2023年在财政上的调整将会是比较大的。
2022年10月30日，上海愚园路1088弄
观察者网：与去年中央经济工作会议中的货币政策相比，今年对货币政策描述由“灵活适度”变为了“精准有力”。如何理解“精准有力”？“精准有力”是否对应着边际收紧？
刘元春：“精准有力”实际上是“结构性宽松”的另一种表述。“精准”体现在结构上，而非总量上，要在结构上加大货币政策宽松力度。“有力”是指看准关键问题、关键领域、关键环节，加大对它的货币政策的投入力度。
另外，总量上要求稳健，也就是保持广义货币供应量（M2）和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。这一基本匹配意味着，2023年M2增速和社融增速相较2022年会进一步提升1-2个百分点。
今年我们的GDP名义增长速度估计在5.5%左右，明年估计在7%-7.5%的水平。如果盯住这一名义GDP增速的话，明年的M2增速应该是要提升1-2个百分点，这一点很明确。
虽然货币政策这部分的表述好像比较笼统，但明年面临的挑战还是很大的。
关于“精准有力”是否对应着边际收紧的问题，我认为，我们没有收缩的道理。首先，11月份中国的金融条件指数有所收缩；第二，目前中国经济在下行压力下，物价水平处于加速收缩的状态。11月的核心CPI只有0.6%，PPI已经负增长了。因此，中国与欧美所面临的问题完全不一样，我们是有效需求不足，也就是面临通缩的压力。
在目前各种市场风险很高，企业资产负债表很脆弱的时候，保持适度的流动性是解决重大经济风险的基本前提。同时，明年整个经济要全面复苏，也需要我们在货币政策上增加流动性，降低融资成本。
11月25日，中国人民银行决定于2022年12月5日降低金融机构存款准备金率0.25个百分点（不含已执行5%存款准备金率的金融机构）。本次下调后，金融机构加权平均存款准备金率约为7.8%。
观察者网：会议指出，产业政策要发展和安全并举，推动“科技－产业－金融”良性循环，同时还要加快建设现代化产业体系。您认为明年我国产业政策的重点和抓手是什么？推动“科技－产业－金融”良性循环对我国产业体系建设有何作用？
张燕生：现代化产业体系是指实体经济（制造业、农业、建筑业和生产性服务业）和科技创新、现代金融、人力资源四个支柱协同发展，同时产业链、创新链、金融链、人才链“四链协同”。
产业政策强调发展和安全并举，实际上就是从过去40年的效率至上，转变为同时要注重安全。
当前，产业链安全主要包含三方面：初级产品安全；供应链安全；金融、房地产、地方债等方面的安全。
我国供应链的发展经历了一个过程：改革开放以来，首先是“离岸制造”。其背景是经济全球化、IT革命造就了综合物流革命和全球供应链管理体系，造就了一种新分工模式，即国际工序分工，当时有相当一部分的制造业工序和环节转移到中国；后来是“在岸制造”，由代工贴牌逐渐转向民营企业；然后是“全球制造”，像华为这样的企业开始走向世界。
金融危机之后，先是出现了“回岸制造”，主要是因为美国欧洲提出再工业化战略，希望全球产业链、供应链回到美欧。但由于产业链回流美欧的成本很高，因此他们又推出了“近岸制造”，想让北美的产业链、供应链回到墨西哥和其他拉美国家，欧洲的回到中东欧，亚洲则是迁移到印度、孟加拉、越南等。美欧的目的只有一个，让在华投资的跨国公司能把产业链、供应链迁出中国。
拜登上台后则大搞“友岸制造”，供应链、产业链有了价值观，商品、服务、技术有了政治标签。因此全球正在形成两个平行的产业链供应链体系，“中国的”和“中国以外的”。
现在，世界各国都强调供应链的安全和韧性。所谓的韧性，就是指供应链、产业链在发生贸易摩擦、疫情大流行、逆全球化时也能不中断，至少打造中国以外的第二条供应链、产业链。过去是效率优先，追求低成本，现在则是宁可增加成本，也要保证安全。
观察者网：会议强调，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”。肯定了平台企业在经济发展中的作用，并且未提及反垄断和资本无序扩张。您认为这释放了哪些信号？
张军：是的，这次特别强调了平台经济的重要性。数字经济对中国经济转型和高质量发展的重要性不言自明。而在数字经济里，用数字技术创造经济活动最重要的载体之一就是平台，因此平台做大无可厚非。况且，平台是一种新的市场结构，和传统市场不同。传统市场被称为“单边市场”，而平台是“双边市场”，具有巨大的规模效应，其定价原理也非常不同。
所以我认为，不能简单套用传统行业的标准来实施对平台的反垄断管制。这是一个全新的市场，本身也在发展当中，我们对它的了解也在不断深化。在这种情况下，我们还是要善待平台经济。
其实，数字经济很明显是数字技术驱动的经济，而技术在快速迭代，业态也在不断演进和变化。现在我们已经看到，一些头部平台正在推进开放型生态建设，将来这些发展可能会改变我们对公平竞争的传统认识。
2022年11月10日，2022世界互联网大会乌镇峰会数字经济产业合作大会在乌镇互联网国际会展中心举行。
观察者网：在社会政策方面，会议首先提到的是就业政策，并强调要“把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置”。青年调查失业率高企是当下就业所面临的一个重要挑战，在我国经济恢复的基础尚不牢固，“三重压力”仍然较大的情况下，您认为可以从哪些方面入手化解失业难题？
张燕生：在我看来，失业问题首先是企业和投资人的预期和信心的问题。如果央企大厂、民企大厂、外企大厂、互联网大厂，这些最能创造工作机会的机构都在大规模裁员，手持巨额现金准备过冬，那么年轻人的就业问题就很难解决。
事实上，只要让企业和投资人对中国经济未来抱有信心，改变资本的无序收缩，他们可能就会大规模雇员。而预期和信心问题的核心在于减少目前政策环境、舆论环境和社会环境的不确定性。
中国经济基本面向好的长期趋势没变，因此，需要政府、舆论和社会共同保护好企业和投资人的预期和信心，这样才能真正有助于他们为明年再创新高的1150万大学毕业生提供工作岗位。
我们可以考虑一个问题，2012年中国GDP增速破8，2015年中国GDP增速破7，GDP增速在持续减速，但为什么那时候的就业问题没有今天这么突出？
我们可以看到，2012年之后，中国经济出现了一条新趋势线，服务业加快发展、消费加快发展、农业转移人口的市民化以及城镇化建设加快发展，这些都创造了大量工作机会。因此，还是要让经济有奔头、有活力，这样才能给年轻人和大学生创造新工作机会。
此外，今年疫情对年轻人就业的影响也很大。
大学生参加招聘会
观察者网：会议指出，“明年经济工作千头万绪，要从战略全局出发，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作”。近年来，您一直在强调“稳预期”的重要性，并多次表示，“在宏观经济政策制定时，要真正把预期管理放在决策的中心位置，而不只是紧盯如何化解风险”。您认为，预期对于经济来说意味着什么？宏观政策怎么做才能更好的稳预期？
张军：宏观经济管理事实上是政府和市场之间寻找均衡点的过程。动态的经济很复杂，不像实验室里可控的东西。不过，一旦偏离均衡点太远，就需要宏观管理当局和市场之间互动沟通，引导经济回到均衡点。
因此，前提是要对宏观经济的均衡点在哪里有一个基本的认识，比如我们的潜在增长率是多少，充分就业状态下的失业率大概是多少，物价水平大概多少是可以接受的，这些都是对均衡点的描述。
所以，发改委、央行等宏观管理部门首先要对正在运行中的宏观经济的正常状态有一个基本看法，对几个主要的指标应该在什么位置有个可以修正的预测值。当然，市场上很多金融机构、投资者、大的券商等也有自己的看法。双方的看法也许会相互影响，这当中会有一个磨合的过程，这个过程我理解就是预期管理。
宏观管理部门出政策，市场会做出反应，经济表现往往是由市场反应结果所决定的。如果市场主体普遍悲观，宏观经济的运行一定会偏离管理层预期的状态，出现预期缺口，包括产出缺口，就业缺口等等。
这些都可以通过数据看出来。所以我一直说，反映跟预期不一致的那些缺口的数据很重要。我们统计局每季度公布的数据好像没有特别能反应这些缺口的变化，因为我们没有公布预测值。
我认为，对宏观管理者来说，宏观经济中最重要的就是这些缺口。如果管理部门发现，市场上的很多指标和反应都低于自己的预期，这时就要给市场主体释放一些信号，让他们能预测到政策可能做出调整的方向。所以，要先有自己的预测值。
其实我们没有意识到，宏观管理的核心就是预期管理，预期管理是宏观经济政策的一个锚。一旦缺少了这个锚，宏观经济政策就像漂在大海上的一条船，没有了参照系。
我认为，目前我国宏观政策的决策方式和政策风格也需要做出些改变。现在对宏观经济政策的讨论与建议，我觉得更值得政府参考的是那些更专业和更独立的意见，而不是更容易达成共识的看法。比如说，中国现在的潜在增长率到底是多少？为什么这些年的增速出现下滑趋势？这些问题似乎已有定论，官方的智囊机构也有公开一致的说法，但从这些年的经济表现来看，这些判断还是有可商榷之处。很多问题讨论的并不充分。
前几天在环球时报年会上，我大胆提议，是否可以考虑成立一个政府的经济顾问委员会（类似美国总统经济顾问委员会那样），在短期宏观经济政策上发挥更独立的角色。比如说，这个委员会可以由国务院任命一批一流的学院派经济学家为成员，这些成员属于纯粹的学者，在宏观经济研究领域有独到的见解，能独立为政府提供经济政策咨询意见，相对于现有非常分散的各大政府智囊或智库机构，这个经济顾问委员会的意见会更独立、权威和专业，给出的意见值得政府在出台政策时特别参考。
观察者网：会议五次提到“内需” ，在明年经济五个方面的重点工作中，扩大内需被放在了首要位置。在扩大内需上，“恢复和扩大消费”被摆在优先位置。此外，中共中央、国务院近日还印发了《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》。您认为扩大内需未来可以从哪些方面发力？在外需逐渐疲软的背景下，如何“继续发挥出口对经济的支撑作用”？
张燕生：扩大内需可以从以下三方面入手：
首先，提高人均可支配收入占GDP的比例。要让老百姓消费，首先要让老百姓手里有钱。今年前三季度，全国居民人均工资性收入占可支配收入的比重为56.7%，人均经营净收入占比15.7%，人均财产净收入占8.9%，人均转移净收入占18.7%。因此，如何提高人均经营性收入和财产性收入，可以在改革上下很多功夫。
第二，要提高居民消费占GDP的比例。要让老百姓有钱之后花钱，就必须解决他们的后顾之忧，但现在这方面仍存在很大问题。
第三，要提升中等收入人群占总人口的比例。目前，我国14亿人口中只有4亿中等收入群体，太少了。应当实施中等收入人群倍增战略，到2035年前达到8亿人。
如果政府扎扎实实把这三个问题解决好，那么扩大内需、消费成为头车就会成为现实。
今年11月份，我国货物进出口总额37048亿元，同比增长0.1%。IMF预测，2023年全球1/3的经济体将陷入经济萎缩，也就是将出现全球性经济衰退。因此，明年外需将出现萎缩，稳外贸的挑战很大。
但是，近期江苏、浙江、福建、四川等多地组织外贸企业包机出海“抢单”是对的。出去“抢订单”是在修复中国经济和世界经济的联系，修复和海外客户的关系，我们需要弥合过去三年造成的信息鸿沟。
2022年12月18日，义乌机场进口处，由永康市23家企业组成经贸团远赴阿联酋，抱团出海抢市场。
观察者网：我注意到，此次会议用较大篇幅关注了民营企业和民营经济的发展，强调切实落实“两个毫不动摇”，亮明态度，毫不含糊。近年来您一直呼吁，要支持民营企业的发展，“民营企业是我们竞争力的一个主要来源”。您认为推动民营经济发展的关键是什么，未来可以怎么做？
张军：我的同事曾经做过一个研究，欧美60%—70%的就业都是大中型企业提供的，但是在中国，超过一百人的企业占比非常低，中小微企业提供了百分之八九十的就业岗位。
有一种说法是，我们的民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。
这些企业有很强的创造力和生存力，是我们经济的底盘。这些市场主体不需要国家投入，反而为国家做重要贡献，当然有理由保护这些底层的经济活力。
在这些市场主体当中，我们有一大批非国有的企业非常成功。这些企业覆盖很多领域，有制造业的，有现代服务业的，也有新经济领域的。这些都是民营企业家创业成功的企业，我们在政治上应该允许并鼓励他们做强做大。他们拥有国有企业难以比肩的竞争力和创造力。为什么我们对民营企业不能一视同仁呢？
这次的中央经济工作会议强调，“要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。依法保护民营企业产权和企业家权益。”我非常认同。
我认为关键是要有实质性的保障。要通过立法的形式，把对民营经济的保护确定下来。所谓“深化经济体制改革”就是要通过改革不断走向市场经济体制，而市场经济体制的基础就是国家要保护市场主体的权益，因此民营企业的产权要受到法律保护。古人说，“有恒产者有恒心”，“恒产”就要求个人财产受到立法的保护。
关于平等保护民营企业，我国《宪法》也有相关规定。《宪法》第十一条规定：
“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。 国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”
我认为，在保护民营经济的过程中，要特别注意公权力（power，即政府的权力）和权益（right，即个人权益）之间的摩擦。
要解决这个问题，我们或许可以像设立金融法院一样，专门设立一个试点法院。这个法院的功能就是保护民营企业的产权，专门审理这类案件，这样可以少受地方政府干预。
我们经常说，一个真实的行动胜过一打口号。2017年，最高法宣布依法再审三起重大涉民企产权案件：顾雏军案、张文中案和江苏牧羊股权纠纷。这“三大案”被视为中国依法保护产权、纠正民企冤假错案的重要风向标，对提振民营企业家的信心意义重大。
另外，很多民营企业在发展过程中确实会受到歧视，比如说融资难、融资贵问题。甚至当他们遇到解决不了的困难时，一些地方政府还会利用这个机会，通过当地的国企或国资将其收购。这种现象还是蛮普遍的，尤其是在这几年经济下行、很多企业债务压力比较大的背景下。
一般来说，民营企业势单力薄，遇到这种情况也没有办法抗衡或理论，但是这会对他们的预期和信心都造成非常负面的影响。用立法来阻止地方上的这些事情发生，已刻不容缓。同时，我认为在涉及保护民营企业权益不力的问题时，倒是应该问责地方官员。
观察者网：会议指出，我们要“更大力度吸引和利用外资”。这向外界传递出一种怎样的信号？吸引外资的关键是什么？
张燕生：有三组值得关注的数据：
首先，今年前11个月，加工贸易进出口增长只有1.3%。而台港澳企业是加工贸易的主体，说明他们现在面临巨大的困难。
第二，今年前11个月，外企进出口下降0.1%，在外贸总值中的占比已经下降到33.1%。曾经占外贸半壁江山的外资已经下降到1/3，外资的进出口可以说到了冰点。
第三，2021年我国制造业引资规模比2019年减少4.6%，占比下降到19.4%。
从这些数据可见，明年稳外贸、稳外资的形势有多么严峻。
2022年9月11日，上海洋山深水港自动化码头
我今年去苏州调研，当地干部提到，现在制造业的外资增量全靠再投资。成本驱动型外资和市场驱动型外资，它们的再投资仍然是指向低价的劳动力和市场。而对中国高质量发展来说，最需要的制造业外资是效率驱动型，也就是能带来关键人才、关键技术、关键零部件生产的外资，但这部分却大幅下降。
我认为，稳外资最好的方式就是中美高层增加接触和互动。比如说，今年最近中美元首会晤，中方提出，中美双方需要探讨新时期两国正确相处之道，找到两国关系发展的正确方向，推动中美关系重回健康稳定发展轨道。两国元首同意，两国财金团队就宏观经济政策、经贸等问题开展对话协调。
中方强调，“台湾问题是中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，是中美关系第一条不可逾越的红线。”我认为，中美迫切需要一个管控东亚地区风险的协议框架。
中美元首的几次对话非常重要。元首通话或会晤之后，两国工作团队及时跟进和落实达成的共识也很重要。
全球跨国公司都很关注台海地区局势，如果局势不稳，现在很多外资都会随时撤出。这同过去的制造业外资截然不同。看似不错的外资数据背后，75%至80%是服务业外资，轻资产说走就走，隐含的是一场深层次外资外贸危机。我们如果不能控制好不确定性，就很难摆脱困境。
另外，我们现在过度强调进口替代、本国优先，导致许多外资担忧，它们认为这是一种歧视。因此如何对外资、台港澳资、民资，如何对央企、民企、外企、台港澳企一视同仁，实现公平竞争，建设高标准市场体系，值得我们认真考虑。
观察者网：国务院副总理刘鹤12月15日在第五轮中国－欧盟工商领袖和前高官对话上指出，房地产是国民经济的支柱产业，针对当前出现的下行风险，已出台一些政策，正在考虑新的举措，努力改善行业的资产负债状况。中央经济工作会议指出，要有效防范化解重大经济金融风险，“确保房地产市场平稳发展”，坚持房住不炒、“推动房地产业向新发展模式平稳过渡”。这一定调对于明年的房地产行业来说意味着什么？房地产行业如何才能走出困境？
刘元春：关于房地产问题，首先要解决的是，确保目前房地产头部企业的债务危机以及保交楼所产生的社会危机，不会进一步产生系统性的行业风险。因此，必须持续通过“三支箭”保持房地产流动性的相对稳定，另外要通过有效的债务重组方案，使房地产头部企业的债务问题得到有效解决，防止产生系统性的金融风险。
第二，政府在资金和债务重组的基础上，出台一些扩大居民住房需求的政策，扭转市场预期。房地产行业要想最终解套，不是靠政府“输血”，而是通过市场需求的复苏。
第三，我们不能将中国宏观的稳定依托于房地产市场能够短期调整到位。因为本轮房地产调整涉及到深层次的基本参数、整个行业的盈利模式以及整个市场周期信心的调整，所以调整周期和深度会比以往更长、更深。
但是，宏观稳定不可能等到房地产自我稳定之后再来稳定。所以政府轨要加力，通过政府的投资对新市民、年轻人的保障性住房、租房市场进行扶持。这实际上是要求中国房地产模式大转型，从“香港模式”向“新加坡模式”转变，从过去以增量调整为主体逐步过渡到增量和存量并存的调整模式。因此，这需要在房地产市场上，有“短中长”相组合的政策定位。
2022年9月6日，市民在太原一家房地产售楼部挑选商品房户型
观察者网：会议强调，要“科学精准问责，为担当者担当”。问责制也是您一直以来呼吁的，您在采访中曾提到，在进入高质量发展阶段之后，就要改变过度依赖上级激励并引入向下问责的制度。问责制的利弊是什么？如何才能做到“科学精准”？
张军：“问责”对应的英文单词是“accountability”，原意为“accountable or liable to people, do what is due”（对人负责，做该做的事），指的是一种激励制度，让官员承担起责任来。中文翻译成“问责”，实际上过度强调了“做错事会被追责和惩罚”这层意思，反而忽略了激励官员“去做正确的事”这层更为重要的意思。这样可能会造成官员的卸责、不作为、不敢作为或极少作为。
“问责制”更好的译法可能是“担责制”，鼓励或激励官员更好担责，而不是作为一种惩罚，做不好就免职。
我国的地方官员由上级任命，绩效表现受到上级监督，因此他们首先会考虑怎样执行上级制定的政策。不过，目前的地方官员也很在乎地方百姓的评价，因为这通常也会对其绩效产生影响。所以，大多数人可能会更多地考虑平衡。
事实上，问责是不太容易把握的事情，因为在评估地方官员表现或绩效时，很多东西很难被量化，能量化的东西也不见得就好，所以建立一个好的评价体系绝非易事。
改革开放之后，我们在相当长一段时间里，考察地方政府官员的政绩主要看GDP增长率。这种评价方式比较简单，因为可以量化，而越定性的东西越难以评估。在定量评价当中，单变量是最简单的。如果对于一个事情的要求是“既要又要还要”，就变成了管理学上所说的“多任务的目标”，会变得复杂。
比如说，如果从GDP增速、环保、民生三个维度去评价一个官员，那么他就会考虑什么方案才是付出最小又能通过考核的最佳组合。前几年，我们在相当长的一段时间里强调环保“一票否决”，其他事情做的再好，只要环保不达标，考核就“一票否决”。在这种情况下，很多官员自然就不会特别关心GDP、投资等有关经济增长的问题。
但我想这个阶段一定是要过去的。如果我们的政府官员什么都要管，这个问题就不可能彻底解决，“既要又要还要”的多任务目标就难以避免，而且最后还要做到精准问责下级官员。这些都很难做得到。这就引出了我们过去讲的关于政府职能转变的一个重要问题，但最近讲的太少了。
（张菁娟、黄一帆对本文亦有贡献）
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