本报记者 茹阳阳 吴可仲 北京报道

11月18日，由北京自然之友公益基金会（以下简称“自然之友”）和北京金诚同达律师事务所（以下简称“金诚同达”）联合主办的“大气污染防治法实施这十年——暨《大气污染防治法》实施效果评估报告发布会”于北京举行。

《中国经营报》记者从会上获悉，自然之友与金诚同达所组成的项目组，采用文献调研、数据分析、线上或线下访谈、案例分析等方法，以民间视角对《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称“大气法”）在2011～2021年期间的实施情况进行了评估。

多位来自环境法学界、NGO、污染防控和执法领域的与会专家对该报告进行了点评，并同项目组围绕“评估数据来源、质量和使用”“大气法的内容与修订”“我国大气环境质量变化”“执法视角下大气法实施情况”等主题进行了讨论。

民间评估

我国的大气污染防治立法始于1987年，于1988年6月1日施行，后经1995年、2000年、2015年和2018年四次修改。大气法在我国大气污染防治领域扮演着重要角色，其内容涉及空气质量、排放标准、排污许可、环境监测、重点行业管控、区域联防联动和重污染天气应急等多个方面。

现行大气法在本次评估期间于2015年和2018 年进行了两次修改，2015年的修订变化较大，是2014年《环境保护法》修订之后第一部修改的污染防治单行法，也是距2000年第二次修改后，时隔15年的再一次修订。因当时我国大气污染环境形势严峻，在推进生态文明建设精神的指引下，该版本改动较大。

据悉，本次报告评估主线是以2018年修正、现行有效的大气法为依据，参考相关修订版本，按照法律条款的安排确定评估主框架。以2011年至2021年为评估区间，结合同时期的“大气十条”“蓝天保卫战”“十三五”规划等大气污染防治战略和行动方案；以生态环境行政执法案例和行政处罚诉讼案例为评估案例来源；以重点区域（京津冀2+26城、长三角区域、珠三角典型区域）为重点评估区域范围，开展评估工作。

自然之友总干事刘金梅介绍道，项目组于2021年5月开启相关工作，初期花费较多时间收集相关处罚及案例，并确定了数据获取路径、评估方法和边界，2022年6月形成初稿，并经数次修改后于近期完成评估报告。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登认为，相关方做评估会存在很多牵涉，而以民间身份进行评估更容易得出较客观的结论。同时，在对大气法实施的评估过程中，也要适当考虑数据真实程度、相关标准调整及近年气象条件的影响。

“在整个报告的编写过程中，团队其实遇到了很多困难。”刘金梅说，一个大难题就是数据的收集和整理，要评估大气法过去十年的实施效果必须基于实证和数据，去哪儿收集全面的数据及如何分类整理、筛选和运用如此庞大的数据，都是实际的困难。

刘金梅表示，从威科先行提供的法律信息库数据库中能够查询到的相关执法数据要远低于生态环境部每年公开的执法案件总数，前者仅占后者的12%左右。不过，这已是项目组尝试所有公开渠道后的最优选择。

长期进行环境法律与政策研究、项目组成员文黎照律师表示，项目组花了几个月的时间进行相关调研，并最终确定威科先行的数据可供使用，同时也参考了一些工作报告、统计年鉴、环境质量公报等官方数据。

“整个项目组仍以严谨的态度进行此事，并期待该研究能够引起大家的注意，唤起大家的思考。”刘金梅讲道，同时，本次报告对亚洲清洁空气中心（CAA）和公众环境研究中心（IPE）两家机构在过去10多年对中国大气污染治理的研究成果及数据亦有引用。

北京林业大学教授杨朝霞表示，环境法的一个重要特点是实践性很强，本次评估关注重点是实施层面，非常有意义。近年环境法研究领域，比较重视环境司法，如公益诉讼、惩罚性赔偿等，反而对主要发挥环境保护作用的执法环节关注较少，该报告则重点关注了大气法实施过程中的执法环节，对环境法律的研究和未来立法、执法的改善都可能会有帮助。

防治扬尘污染

近10年来，我国污染物排放量整体呈下降趋势，大气环境质量明显好转。

文黎照表示，从近10年的重点污染物排放总量方面来看，二氧化硫的下降最明显，由2218万吨降至318万吨；氮氧化物由2404万吨降至1020万吨，下降了约1400万吨，同时工业占比降幅更明显；颗粒物由1279万吨降至611万吨，降了一半；VOCs（挥发性有机物）仅获得了2017年和2020年的数据，遗憾的是VOCs处在上升中，这同臭氧浓度的变化也有关联。除臭氧降幅较小外，主要污染物近10年的浓度也呈现普遍下降趋势。

在大气处罚案件数量方面，文黎照介绍称，2011～2021年，共有17.9万件处罚案例，并可以明显看到自2015年大气法修改后，每年的案件数量都在递增；从分布地域来看，河北、广东、北京、山东、浙江5省市居前。

评估报告显示，大气法执法适用频率前三分别为“建设单位和施工单位扬尘污染防治”（14.4万件）、“生产和服务活动减少挥发性有机物废气排放”（14.4万件）和“料堆、码头、矿山等扬尘污染防治”（10.6万件）。

“值得注意的是，在执法适用频率前10项中，有6项都和扬尘防治有关。”文黎照表示。

据悉，大气法第四章第四节将扬尘污染防治单设一节，分为建筑扬尘、物料运输装卸扬尘、裸地扬尘和料堆作业扬尘4大类监管规定，监管主体涉及生态环境、住房城乡建设、市容环境卫生、交通运输、国土资源等部门。

评估报告表示，整体而言，扬尘污染防治案件数量多，且逐年增幅较大。结合2011～2020年全国颗粒物排放总量变化看，我国扬尘污染治理取得了较好的成绩。尤其是2014年后，从最高点1741万吨下降到2020年的611万吨。

彭应登表示，与扬尘防治相关的条款适用频率很高，主要是因为扬尘问题一直没有较好地解决，因此有管理需求。

项目组成员张倬讲道，扬尘污染防治制度适用率较高，且取得较好效果，但地方相关细化规定存在不规范之处。部分地区通过“通知”的形式，对建设单位、施工单位、监理单位等各主体设置行政处罚，如通报批评、降低企业资质等级，超越了大气法的规定，存在违反上位法之嫌。

张倬还提到，与扬尘相关的案件较多，不过“河道、公共用地等裸露地面扬尘”方面，目前还未查询到相关的案件，这可能同立法过程中未明确规定执法主体及处罚措施有关。

如何“禁烧禁放”？

除扬尘防治外，禁烧禁放领域案例数量同样庞大。

项目组成员冯汝表示，从内容上看，大气法“农业和其他污染防治”部分的规定具有一定兜底性，除农业领域规定外，其他无法容纳领域的规定都被放在此节。前期通过筛选和对行政处罚数据的分析发现，在实践中“焚烧秸秆、落叶污染防治”“有毒有害烟尘和恶臭气体防治”“燃放烟花爆竹污染防治”3项适用较广。

冯汝表示，从落实情况来看，在大气法实施后，各地陆续出台了一系列配套性的政策法规。且由于针对的行为具有点多、面广、多发、处罚主体以个人为主等特点，因此相关案例数量较庞大，上述10项高频案例中该部分占了2项。

冯汝进一步讲道，如禁烧秸秆方面，各地采取法律强制与积极促进相结合的手段保证防治效果，部分省份秋收期间秸秆火点的降幅非常明显。同时，烟花爆竹的禁燃、禁放效果则更加显著，对春节期间的空气质量改善作用明显。

“我们空气质量的改善，二氧化硫、二氧化氮等污染物浓度的下降同这些条款的实施效果也关系密切。不过，在实施过程中也遇到了一些难点和问题。”冯汝表示。

冯汝分析认为，在秸秆禁烧过程中，由于许多烧秸秆的行为发生在偏远农村地区，所以执法面广，执法难度很大，且无法做到有效监督。

一线环境执法实务专家于敬还提到，在具体工作中，随着城市化的高速发展和大量的人口流动，除了燃放烟花爆竹等问题外，居民在某些特定日子“烧纸”对空气质量的影响同样值得注意。

冯汝认为，秸秆禁烧方面，目前已建立了省市县乡的监督体系，不过在加强监管和执法的同时，还需更专业的技术手段和经济扶持措施来实现对秸秆的有效综合利用，才可能从源头上减少该行为。至于禁放烟花爆竹，一方面需要加强社会舆论的引导，来促成观念的改变。另一方面，是否能通过将“禁放”调整为“限放”来调和法律强制规定与民俗传统的冲突，也是对法律实施过程中所遇问题的一种反思。

（编辑：董曙光 校对：颜京宁）