尹恒 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、教授，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于4月6日人大国发院微信公众号。

一、从数据上看地方政府债务规模

中国的宏观杠杆率自2008年次贷危机以来就进入了快速上升的通道，最近十年在世界上名列前茅。宏观杠杆率统计的是非金融部门的债务占GDP的比重，在中国主要包括五个部门：政府部门、融资平台、产业类国有企业、非产业类国有企业和居民部门。在政府部门的债务率中，中央政府债务占GDP的比重稳定在15%-20%之间。根据2010-2014年间国家审计署组织的全国政府债务审计公布的数据，2014年接近25万亿，占GDP比重接近40%。

图1 宏观杠杆率及政府债务率

地方政府债务的测度有三个口径。最狭义的口径是地方政府承担偿还责任的债务。第二个口径是，地方政府负有偿还责任或担保责任的债务。第三个口径是，地方政府没有直接的偿还责任或担保责任，但是承担一定的公共责任，比如应该对一些弱势群体实施救助但没有支出，也属于政府债务的范畴。准确测度地方政府债务规模是不容易的。

从最狭义的口径，地方政府负有偿还责任的口径来看，在较长的时间段中地方政府债务增长速度很快。对于地方政府负有担保责任的债务，2014年以后，国家修订了《预算法》，基本宗旨是“开前门、堵后门”，把地方政府公开的融资渠道打开，把背后的隐性债务尤其是融资平台负有担保责任的债务堵上，让政府债务透明化。从开前门的角度看，2021年专项债规模是3.65万亿，一般债8000亿；2022年安排专项债3.65万亿，一般债7200亿。除此之外，融资平台也可以在公开市场上发行债券，每年到期的也有35000亿。

图2 负有偿还责任的地方政府债务规模

总之，从不同口径看，地方政府债务规模有两个特点：一是水平高，二是增长速度快。

二、从不同角度看地方政府债务风险

（一）地方政府的视角

从经验上看，1991年欧盟《马斯特里赫特》条约签订的时候规定了一个经验标准：政府债务规模占GDP比重不能超过60%。但是这只是一个经验标准。而实际上，在欧盟的很多国家比如德国和法国，早就超过了这样的规模。

从我们去地方调研财政情况，基层公务员经常抱怨或者担忧的是本地的政府债务很高。绝大部分人把地方政府的负债行为等同于企业或家庭的债务行为。对于企业而言，债务率高可能会出现流动性危机，企业可能会破产，债权人财产受到损失，员工面临失业。从宏观层面看，企业和家庭债务率普遍过高，容易引发金融风险甚至经济危机。如果从这样的角度去理解，地方政府可能会破产，那么债务风险很大。事实上，我们看到美国的底特律政府就曾经破产过。

但是中国的财政和美国不一样。美国是财政联邦制国家，而中国是财政单一制国家，地方政府严格意义上说是没有独立税权的，它来自中央的授权，中国的地方政府也不会破产。第一，地方政府不会把自己看作是企业和家庭，不会像企业和家庭一样来担心政府债务风险。第二，地方政府有个倾向，总是倾向于逃废前任留下的债务。第三，地方政府总是希望多方扩大资源边界，增加政府的债务。因此，从地方政府的角度看，应该说他不会认为债务率到了某一个点就会有风险。这是我们调研时经常可以观察到的。

（二）地方政府债券投资者的视角

另外一个视角是地方政府债券在公开市场上的投资者，他们更多关注在地方债市场上的投资机会。在他们眼中投资地方政府债券的风险与投资企业债券的风险本质上是一样的，在管理风险的理论上没有差别，只不过把地方政府债券、国有企业债券和其他企业债券看成是信用等级不同的投资工具而已。

（三）经济思想史的视角

从更宏观的角度看，古典经济学家的主流比如大卫·休谟和亚当·斯密，他们把政府债务等同于企业或家庭债务，认为政府一旦不能清偿债务，遇到流动性危机就会破产。这是古典经济学家的朴素的观点。在古典经济学家中有一个例外，就是李嘉图。李嘉图认为英国和法国战争时期发行了国债，这个国债是否付息、利率高低，实际上不会使得国家变得更穷或更富，只是左手倒右手。但是后来他没有把这个观点坚持下去，又提出另一个观点，债务率高使得人们不知道真实的情况，误以为自己很有钱，税收没有提高上去，企业和家庭认为自己流动性充足，过高消费，最终影响国家资本积累。这又回到了古典经济学家的观点。综合来看，古典经济学家认为政府债务高是有很大的风险的，就和企业家庭一样是很不好的事情。

从古典经济学到现代经济学之间有个关键的制度变化，也就是货币本位的变化。1977年美国放弃金本位进入牙买加体系后，几乎所有国家都是法定货币本位。这样中央银行或者是政府拥有货币发行权，政府债务在原则上不存在清偿问题。这种情况下，政府债务风险就不再是一个能否还得起钱的问题，政府债务高低的风险更重要的是对资源配置或者对经济效率的影响。凯恩斯认为应当动态来看政府债务，他说在经济萧条的时候扩大政府债务刺激经济，等到经济上来了再征税减债，在动态上追求政府债务的平衡，而不是一味地坚持每一个政府的预算年度都要平衡预算，都不能留下债务。

与之针锋相对的是新古典宏观经济学对政府债务的观点。他们认为市场本质上是有效运行，如果政府按照凯恩斯的方法进行操作，扩张政府债务是刺激性的政策，实际上会损害长期的经济增长。这个观点有点像前面讨论的大卫·休谟或者亚当·斯密的观点，长期来看政府债务是有害的，伤害了未来的经济增长，对下一代人是不利的。

还有一派观点，布坎南为代表，他在1977年总结了“李嘉图等价性命题”，认为政府债务是推迟征税，财政和政府对经济影响的主要是支出，是征税还是减税、是增加债务还是减少债务实际上没有实质性的影响。

总之，从经济理论角度看要分清政府债务的不同背景。比如凯恩斯更看重短期，用政府的财政政策来管理经济周期和短期的经济波动。而新古典更看重长期，过高的政府债务可能会损害资本的积累，使得下一代受到损害。从对市场机制和运转的角度来看，新古典宏观经济学家很相信市场的运作，认为市场基本上是出清的，不会出现市场过剩，用积极财政政策增加政府债务来刺激经济会造成长期的损害。这启示我们，从经济学家的角度看待政府债务风险，要具体情况具体分析，要看市场具体运行情况，具体的经济运行状况，等等。

三、中国地方政府债务的特殊背景

中国地方政府债务问题有一个特殊的背景，就是纵向财政失衡。

在1994年分税制改革后，纵向财政失衡变成一种常态。在最近的三十年，地方政府支出占比在80%以上，收入占整个财政收入的比重不到50%。每一年地方政府总体上都有30%的收支缺口。纵向财政是失衡的。地方政府承担了很大的支出责任，比如民生支出和地方发展，但是地方政府的收入相对没有跟上。中央政府对地方财政补助占到了地方财政收入的很大比重，除了东部少数省份地方财政来自中央财政的补助比较少之外，中西部的大多数省份一半的收入都是来自于中央。

图3 纵向财政失衡

在纵向财政失衡的背景下，地方政府缺钱成为常态。从这个角度可以解释，2014年新《预算法》出台之前，虽然明令地方不能留债务，但是地方政府在八九十年代有预算外收入，2008年金融危机后有地方融资平台。这些收入都具有准财政的性质，引起了一种制度上的混乱。2014年新《预算法》正是在这个意义上对这件事情进行规范，把“后门”堵住。从我个人感觉来看，开前门的效果还不错。但是不是严格地堵上了“后门”呢？从我调研的情况看，地方政府财政困难的时候还是会想方设法到处筹钱，融资平台未必完完全全规范化。纵向财政失衡问题本质上没有解决。

央地财政关系的纵向失衡和中央的大额转移支付，实际上造成了地方政府预算约束的软化。在中国大家看待地方政府债务风险基本不会考虑破产问题，尽管我们说要刚性兑付，但是我想要真的有哪个地方政府出现问题不可能刚性兑付的，只能是中央政府来救援。正是由于这种博弈的存在，地方政府预算约束是软化的。这也可能会造成地方资金使用的无效率，就像是如果你花自己的钱会很节俭，如果你的儿子成家了还用你的钱，他肯定不会像你用起来那样节俭。

因此，看待中国地方政府债务风险还有一个特殊的视角，债务过高，地方预算约束过分的软化，可能会损害财政分权的效率。从最近的地方债务问题来看，我们觉得还是可以把它归结到中国长期以来的“一放就乱，一管就死”的困局，造成的结果是财政分权的效率受到很大的损害。在央地财政关系中，让地方政府去承担支出责任，是由于存在信息不对称，对公共品的地域性偏好等问题。如果地方政府的软约束问题没有解决好，财政分权的效率就很难充分的发挥出来。地方政府债务过高以后的这个风险还是值得重视的。