宅基地改革：为乡村振兴打好“地”基
人民资讯2022-04-01 00:00
本文转自：青岛日报
□青岛日报/观海新闻记者 张 晋 文/图
农村有“三块地”，一块是承包地，一块是经营性建设用地，一块是宅基地——“三块地”可以说是农村最大的价值所在。
目前，承包地“三权分置”已经建立了较为成熟的制度体系，集体经营性建设用地入市制度也基本成型，但宅基地制度改革情况复杂，进展相对缓慢。农村土地制度改革是一项系统工程，宅基地是其中的难点，这块“硬骨头”能不能“啃”下，直接关系到农村改革的成效，重要性不言而喻。
在今年全国两会上，全国政协委员、河南农业大学校长张改平提出建议——深化农村宅基地改革，分类盘活闲置土地，为乡村振兴打好“地”基。往前追溯，2021年中央一号文件发布，其涉及的农村宅基地制度改革成为政策部门乃至整个社会关注的焦点。2022年中央一号文件继续关注农村宅基地改革，提出稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记等要求。
“加强宅基地管理，推进农村宅基地制度改革，可以盘活农村沉睡资源，解决乡村振兴‘地从哪里来’问题；可以释放农村土地价值，解决乡村振兴‘钱从哪里找’问题；还可以吸引人才下乡、能人返乡，解决乡村振兴‘人往哪里聚’问题。”青岛市农业农村局副局长沙剑林表示，随着乡村振兴战略全面推开，农村将发生很大变化，包括人口结构、居住布局等，“用好农村土地资源”成为实现乡村振兴的重要课题，青岛发力宅基地管理和改革，为深化农村改革提供全方位制度供给，为乡村振兴打好“地”基。
国家试点啃“硬骨头”
宅基地承载着农民改善居住条件、增加财产性收入的希望。
2021年，市农业农村局联合市自然资源和规划局印发了《关于加强农村宅基地管理的通知》——这意味着我市宅基地重新接受审批。之后，各区市陆续制定了宅基地审批工作流程和办事指南，涉农镇街已建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的宅基地用地建房联审联办机制，已有4个区市审批了宅基地468宗，闲置宅基地和闲置住宅盘活利用开始点上突破。
在青岛，平度市是全国农村宅基地制度改革试点区市，主要在探索农户资格权保障机制、宅基地使用权流转制度、宅基地使用权抵押制度、宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地审批制度、健全宅基地监管机制六个方面进行试点。
值得一提的是，作为“国字号”试点，平度市“啃”的是最硬的“骨头”——宅基地资格权认定。农业农村专家曾表示，农村宅基地“三权分置”改革中的实践难点是“资格权”认定，越来越开放的社区，让农村集体成员的认定难度加大，同时，对“资格权”的理解和应用亦是难点。
今年1月，平度市出台《平度市农村宅基地资格权认定暂行办法》，在资格权认定上先行一步。《暂行办法》明晰了农村宅基地认定条件、认定流程、审核批准等，明确了农村宅基地资格权认定工作由所在村集体经济组织具体负责，镇街审核批准，报平度市农村宅基地制度改革试点工作领导小组办公室（农业农村局）备案的工作思路，以及享有农村宅基地资格权、保留其宅基地资格权、不具备宅基地资格权和宅基地资格权灭失等各类人群的具体界定。《暂行办法》有效期两年，将成为平度市全国农村宅基地制度改革试点探索的重要抓手。
目前，平度市已完成22个试点村庄的宅基地资格权认定工作，共认定6500户宅基地资格权。通过开展资格权认定试点，摸清了22个试点村庄宅基地资格权人（户）数、宅基地保有、需求等基本情况，有3个村现有宅基地宗数多于资格权户数、11个村基本平衡、8个村存在宅基地需求问题。
宅基地退出，发展有了新空间
“我把家里的老宅办了退出，不但日后不用操心老宅修补，还补给我4万多块钱。”莱西市夏格庄镇刘家疃村村民刘世良告诉记者。
探索宅基地有偿退出，是探索盘活宅基地资源的基础，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。
在青岛，探索宅基地自愿有偿退出，在多个区市稳步推进，正在蹚出一条适合当地宅基地退出的路径。刘世良所在的莱西市夏格庄镇，是青岛最早试点退出的区域。
“我们镇宅基地退出农户已有545户，都是自愿退出。时下，近8万平方米已经拆迁复耕完毕。”夏格庄镇政府经贸委科员黄文科告诉记者，复垦后的土地，村集体正在进行绿化或经济作物的种植。待土地成方连片后，将依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地保障。
宅基地退出，自愿是前提。记者了解到，夏格庄镇在实践中摸索出社区公寓置换安置、小联排置换安置和货币化安置三种农村宅基地退出方式，以期最大限度保障退出群众的利益。过程中，将宅基地有偿退出工作划分为村民申请、村经济合作社审核公示、镇政府备案、退出注销、建档立案五个步骤，严格按照程序推进。“目前，有偿退出的全部选择货币化安置，即退出农户当前所拥有宅基地全部永久退出，建筑物全部拆除复耕，办理退出注销后由镇政府平台公司以货币形式一次性结算给退出农户，按照土地证或不动产证内面积每平方米225元给予补偿。”黄文科介绍，农村房屋闲置倒塌由村集体组织收回，已经确权登记的，注销确权登记。
宅基地退出，增加了发展空间。据介绍，对于退出宅基地的再利用，夏格庄镇按照“宜工则工、宜农则农”的原则确定耕种或进行建设用地再开发，对进行耕种的，退出的宅基地复垦结束后由镇政府平台公司统一管理使用，由新村进行经营，复垦的指标在达到条件后，用于土地增减挂钩；对保留建设用地再开发的，在拆除地上房屋后，由镇政府平台公司依法报批征收后按规划进行开发利用。
“稳妥推进宅基地有偿退出，市场化运作是关键。”青岛市农业农村局政策改革处处长宋晓告诉记者，夏格庄镇在试点实际操作中，将镇农业发展有限公司作为实施的具体单位，引入城投集团资金，推行“政府引导、市场投资、村庄实施、农民受益”的运作模式。通过市场化运作方式，一方面可以解决政府资金短缺的问题，将多方面的资金集合起来，为后续工作的可持续化开展提供资金支持；另一方面将行政行为转变为市场行为，由传统的征收模式转变为交易模式，避免了大包大揽、大拆大建、一刀切等问题。
盘活宅基地，兴起新动能
农村宅基地改革正成为乡村振兴和农村富裕的催化剂。
在青岛西海岸新区宝山镇风河新村大陡崖网格村，“寻宝山居”民宿项目主体已建成，其中两栋房屋已装修完成，具备入住条件。房间外，院落雅致，推门进入，干净整洁的客厅和房间让人印象深刻。风河新村党委书记、大陡崖网格村党支部书记杨力告诉记者，像这样一个独立的房屋，入住一晚的费用约为580元。
“计划今年5月开业，这将是我们村增收致富的潜力所在。”杨力对民宿的发展充满信心。这是因为，对宝山镇来讲，全域旅游景点众多，但缺少住宿场所。村里打造的这个项目可有效解决乡村旅游的居住和餐饮问题，提升游客旅游体验，带动宝山镇的苹果、蓝莓、地瓜等农副产品销售，激发乡村旅游产业内生动力。
曾经，大陡崖村产业单一、底子薄、基础差，村集体债务债权长年挂账，村内机动地、四荒地等资产资源承包合同续签不及时、租赁费收缴难等问题频频发生。受这些问题制约，村集体年收入几乎为零，村民年平均收入不到7000元。“在镇党委政府的领导和支持下，我们对20余亩闲置宅基地采取货币化补偿的方式收回。同时，引进企业对闲置宅基地进行成方连片开发，建设‘寻宝山居’高端民宿。”
杨力介绍，这20余亩闲置宅基地，包含了21户人家闲置或废弃的宅基地。通过村民选择货币补偿方式自愿退出宅基地、成立风河新村股份经济合作联合社统筹宅基地再开发、利用，项目得以快速推进。
据悉，项目由青岛沃泉生态农业有限公司投资1000万元改造废弃民宅，打造了独具北方田园风貌的高端民宿颐养项目。项目实现了多方受益——对村民来讲，被征收宅基地的村民可以得到新建房屋或者货币补偿10万元。同时该项目带来的游客可以带动村民农副产品的销售，提高村民收入。对村集体来讲，采取与企业“租赁保底收入+盈利分红”的合作模式，每年为村集体增加收入近10万元，协议期满后房屋及所有固定资产归村集体所有，同时该项目也改善了村庄面貌，实现了富民和强村的有机统一。对运营公司来讲，该项目建成运营后，预计每年可接待游客3万余人，可以带来可观的经济效益。
在未来相当长的一个时期，宅基地对农民仍然极为重要，为中国现代化提供缓冲和余地。“宅基地是农民的重要保障，建议加强农民依法自愿有偿转让或退出宅基地的制度设计，鼓励进城农民依法自愿有偿退出或转让不再居住的宅基地。”张改平在建议中提到，要加快废弃宅基地、闲置住宅的盘活利用，对无人居住的危房和废弃宅基地进行清理，由村集体经济组织依法收回并盘活利用，发展一二三产融合的新兴产业项目。
“在探索宅基地改革中，我们将逐步健全市、区市、镇、村四级管理队伍，理顺宅基地审批监管流程，保障农民‘户有所居’需求。”沙剑林表示，今年市农业农村局将开发宅基地审批管理一件事系统，推进宅基地改革稳步前进。
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