资源枯竭型城市转型密码：打破单一产业结构
人民资讯2022-01-21 19:00
本文转自：南方周末
鹤岗市城区内，已经关停的老啤酒厂，玻璃外“共享一杯好啤酒”标识清晰可见。（南方周末记者 吴超/图）
2021年12月底，鹤岗市人力资源和社会保障局发布公告称，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。文章不久后被撤下，但外界对于鹤岗真实财力状况的讨论没有终止。
国务院曾于2008年、2009年、2011年分三批公布了中国69个资源枯竭型城市（县、区）名单，鹤岗在第三批名单中。这69城，占全国262个资源型城市的26.3%。
南方周末记者梳理了这69个资源枯竭型城市“十三五”期间（2016-2020年）的财政收支情况，发现它们财政收入明显低于财政支出，对中央财政转移支付的依赖性强。
面临资源枯竭，如何寻找下一个财政支撑点，将是这些城市急需面对的问题。
先有矿后有城的后续难题
资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源的开采、加工业为主导产业的城市，往往也是因大规模开采自然资源而兴起的城市。
当累计采出储量达到可采储量的70%以上，或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采五年时间的地方，就可以被划为资源枯竭型城市。
“我国资源型城市最大的特点是先有矿、后有城，城市建设先天不足。城市为矿业服务，所以在空间结构、功能等方面都存在不足。资源枯竭后，这些问题都暴露出来了。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠对南方周末记者表示。
2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》出台。随后，国务院分三批公布了69个资源枯竭型城市（县、区）的名单，其中一半以上为煤炭城市，其余为石油城市、森工城市、有色金属城市等。
2013年，国务院出台的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》中明确指出，资源枯竭城市历史遗留问题依然严重。尚有近7000万平方米棚户区需要改造，约14万公顷沉陷区需要治理，失业矿工人数达60多万，城市低保人数超过180万。
张文忠曾主持国家发改委《全国资源型城市可持续发展规划》项目。他介绍，截至目前，全国资源枯竭型城市已累计获得中央财政转移支付资金逾两千亿元。
根据2019年5月财政部下发的《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》，中央财政的转移支付正在退坡。张文忠强调，“这个钱更多的是救急。”
据财政决算数据，2020年，全国69个资源枯竭型城市共获得中央财政转移支付222.9亿元。
资源枯竭型城市如何转型
在这69个城市中，辽宁阜新被誉为“煤电之城”，是中国第一个资源型城市转型试点市，也在国家首批资源枯竭型城市之列。阜新的海州露天煤矿长4公里、宽2公里、垂直深度300多米，曾是亚洲最大的机械化露天煤矿。
随着矿竭城衰，它的转型迫在眉睫。
国家发改委官网总结了阜新的转型经验。从2001年－2016年，其GDP从70亿元增加到了406.2亿元，公共财政预算收入从4.5亿元增加到了35.8亿元。
阜新的转型核心在于改变了以煤炭为主导的单一产业结构，因地制宜地选择了接续替代产业。
截至2017年，农产品加工、装备制造、能源共同成为全市工业的三大支柱，占全市规模以上工业的75%以上。其中，农产品加工产业方面，全市形成了生猪、乳业、肉牛、肉鸡、花生、食用菌等10个农业产业化链条。
其他资源枯竭型城市也采取了不同的转型策略。玉门因油而兴，也随油而衰。21世纪初，随着石油产量的大幅下降，玉门市政府举城搬迁，发展了太阳能、风能等新能源产业。
发展旅游业，也是资源枯竭型城市“自救”的一种常用办法。
1995-1999年，因为矿产资源枯竭，河南焦作GDP下滑。它转而发展旅游业。2000年前后，云台山已成为全国第五大旅游景区。山东枣庄也是如此，2008年前后将台儿庄古城、微山湖湿地公园、冠世榴园等重点景区打包推介，旅游业成为新的经济增长点。
“这是一个世界性的难题”
辽宁大学东北振兴研究中心副主任、经济学院教授和军认为，鹤岗是一个比较特殊的案例，后续不会大批出现。“产业过于单一，转型升级困难，导致人口外流严重。特别是东北地区退休职工比重较大，养老保险支出比重较高，财政收支困难。”
他认为，鹤岗停招基层公务员是合理之举，“人少了，需要服务的对象也少了，市政府压缩是负责任的做法，为城市的转型升级提供了宽松的空间。”
“这是一个世界性的难题，不只是一个鹤岗。”清华大学经济管理学院副教授施新政对南方周末记者说。
施新政曾在密歇根大学就读，离汽车城底特律不远。“底特律的经济非常差，楼房看过去都没有亮着灯的，然后一堆的玻璃全都是碎的，没有人维护。”
从全世界来看，英国利物浦、德国鲁尔区、美国东北的锈带及日本北九州等地在上世纪都经历过衰退转型的过程。
中国的资源枯竭型城市，又与计划经济、国企改制等特殊背景交织在一起。和军说，“许多城市的兴衰系于单一资源产业，甚至全省系于单一产业，国企占比大，牵一发而动全身，国企改制困难可想而知。”
张文忠也表示，“转型是一个市场化的过程，它是一个历史遗留问题。如果没有大的机遇和转机，八年、十年就彻底转变真的很难。”
人口自然增长率低、劳动力外流也成为资源枯竭型城市的普遍现状。
第七次全国人口普查数据显示，2020年末，鹤岗常住人口为89.13万人，相比2016年末减少了14.47万人。南方周末记者梳理中国69座资源枯竭型城市的人口发现，存在类似问题的城市不在少数。
施新政认为，在已经形成北、上、广、深几大人才高地的情况下，相对小的城市应该努力成为当地的人才高地，通过更好的市场和制度环境，就近吸引人才。
张文忠表示，“要尊重城市发展的规律，正确看待一些城市的收缩。人口、产业减下来是正常的。”
中国资源枯竭型城市要实现产业转型，和军表示，强化地方的造血功能是关键。“要通过市场化的手段培育东北市场主体，尤其是民营经济发展壮大，才能从根本上解决东北经济发展问题。”
2021年11月，国家发展改革委、财政部及自然资源部发布《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，指出市场主导、政府引导为基本原则之一。
施新政认为，经济的转型很大程度上取决于技术的转型及落地速度。“很多时候错过了一步，后面就很难再追上。得有经济模式的创新，另辟一个赛道，看未来技术的发展是什么方向，经济的发展是什么方向。”
南方周末特约撰稿 闫一帆 南方周末记者 吴超 南方周末实习生 林倩冰
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