政府创业投资引导基金政府引导基金又称为创业投资引导基金，它是由政府出资，吸收社会资本，以参股或者债权的方式投资于创业投资企业，然后再由专业的创业投资企业投资具有市场潜力的创业企业的专项基金。

它主要目的是发挥政府基金的资金杠杆效应，吸引民间资金流向创业投资领域，然后支持处于种子期，或者成长期的创业企业，实现战略性新兴产业的发展。

一、政府介入创业投资的理论分析

创业投资的出现为解决早期创业企业融资问题开拓了一条全新的道路，但创业投资毕竟是一种市场化的投资行为，其投资的最终目的是为了获得超额回报。因此其投资通常是针对具有成熟商业模式和广阔发展前景、能快速成长且管理团队已经相对完善的创业企业，针对初创期、发展风险大、回报周期长的早期创业企业投资较少。

再加上市场中进入创业投资领域的资金有限，不能覆盖所有存在“资金缺口”早期创业企业。所以在解决早期创业企业融资问题上，仅仅依靠市场化的创业投资机制会导致“市场失灵”的问题的产生。

在早期创业企业的重要性日渐彰显而其融资问题的解决又存在“市场失灵”情况下，政府通过财政资金以适当的方式介入，促进创业资本的形成是十分必要的。然而，政府介入到创业投资领域的前提是政府自身的“不失灵”。

在传统模式下，我国政府对于中小企业的扶持是采取无偿拨款、减免税收等方式进行，这种看似全面但却缺乏针对性的模式带来的效果不甚理想。由于不能准确把握行业和企业的发展趋势，政府补贴及减税模式在支持创新成果产业化方面效率不高，这不仅造成了财政资金使用的低效而且还容易因为资金使用决策的不透明而形成腐败。

因此，政府既要有所为同时又要避免“政府失灵”，在这种情况下结合了政府与市场的优势的政府创业投资引导基金成为近年来政府支持新兴产业和创业企业发展的的一个重要方式。

二、创业投资引导基金定义和特征

发达国家尽管从上世纪50年代开始就已经通过政府出资的形式支持创业投资领域的发展，但政府只是作为参与者之一在创业投资领域发挥其作用。从本质上来说，政府创业投资引导基金是一个在借鉴国外政府参与创业投资经验的基础上提出的一个具有中国特色的概念。

尽管早在2002年我国就出现了第一支具有实质意义的引导基金——中关村创业投资引导资金，但直到2005年11月由国家发改委联合十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中才提到“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立和发展”。

对于“政府创业投资引导基金”的官方定义来自于2008年10月国务院办公厅发布的《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》文件。其中将政府创业投资引导基金定义为由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资进入创业投资领域。

其主要特征有以下几点。首先引导基金是一种政策性基金。引导基金虽然也有退出的目标，但更加看中在投资企业时对整个行业的推动和促进其政策导向的效果。因此，在引导基金运营过程中，退出获得超额投资收益并不是其主要目标，这是引导基金与商业性创业投资基金最大区别。

其次引导基金按市场化模式运作。与原有的财政补贴、税收减免等直接对行业或企业进行支持的方法不同，引导基金通过市场化的方式来进行运营和管理，而市场化最重要的特点之一就是引入了竞争机制，这个机制从基金的设立时就开始体现。

另外引导基金是通过“杠杆”作用引导社会投资者进入创业投资领域从而通过提振创业投资行业来带动新兴产业的发展。实践证明，社会投资者对于政府背书的行为较为信任，加之引导基金通常会附带一定程度的让利措施。

因此当具有政府背景的引导基金在进入创业投资领域时会对吸引更多的社会资本也进入该领域，即形成所谓的“杠杆效应”，从而为中小企业的发展提供了更多的资金支持，为新兴产业的发展打下了坚实的基础。

需要特别指出的是，我国引导基金经过近十多年的发展，在投资阶段上和基金名称上都突破了《指导意见》中所规定的范畴。尤其是近几年各地方政府积极响应中央推动“大众创业、万众创新”的号召，引导基金迎来了爆发式的增长。

另外，在投资阶段的选择上，也不仅局限于对初创企业的投资，在《重庆市产业引导股权投资基金管理办法》中就规定其投资阶段涵盖初创期到Pre-IPO期。尽管在名称和投资阶段上发生了变化，但其核心本质依然没有变，即通过股权投资形式支持创业企业的发展。

三、创业投资引导基金的作用

政府设立创业投资引导资金的首要目标就是引导更多的社会资本参与到创业投资中来。众所周知，创业投资对于促进科技创新起到非常重要的作用，美国在上世纪60年代以来之所以经济实力一直处于世界领先地位，很大程度上正是由于创业投资的发达带动了科技行业的飞速发展。

但同时创业投资是一项投资期长、风险大、流动性低的行业，社会资本的参与积极性不高，完全依靠市场难以解决创业投资资本供给不足的问题。而政府资金毕竟有限，即使忽略财政资金使用中一些由于腐败、寻租等产生的低效问题，也不可能完全通过财政补贴以及税收优惠等方式来支持创新型中小企业发展。

由于社会资本对于政府背书的项目较为信任，因此引导基金的设立能够达到通过政府信用保障吸引社会资本的目的，从而为创业投资领域提供资金上的支持。

其次，政府创业投资引导基金能推动市场化的创业投资机构进行早期投资。从企业生命周期角度来看，处于早期的企业对于资金的需求程度最高，但由于企业在初创期发展的不确定性和风险比较高，同时企业所拥有的资产又不足以使其从银行等金融机构获得贷款，因而从市场上获得创业资本的支持成为了早期创业企业获取资金的主要渠道。

从商业性创业投资机构的角度考虑，它要更多地考虑项目退出和获取收益的可能，因此它会倾向于投资那些已经有相对清晰的商业模式和发展前景的企业以达到规避投资风险的目的。而相对早期或者风险较大的项目就难以获得资金的支持从而导致创新技术的商业化无法实现。

而引导基金因为本身具有扶持早期新兴产业发展的目标属性，可以通过与创业投资机构共同出资设立子基金，并建立合适的风险分担、激励机制等措施，鼓励社会资本投资于初创企业。在一定程度上解决了初创期企业融资难的问题，使其获得更好的发展条件和环境。

另外，引导基金还有助于推动政府投资行为市场化和专业化。上世纪九十年代末，我国曾推出一系列政策支持创新型企业发展，但在当时主要通过政府直接出资设立创业投资企业来开展创业投资活动。事后证明，政府直接投资这种模式的效率并不高，主要因为以下几点。

首先，投资尤其是创业投资本身是一种高风险同时也高度市场化的投资模式，政府直接从事创业投资，不但在管理模式上带有浓厚的行政色彩，而且由于政府本身对于创业投资企业管理缺乏专业性，投资的效果并不理想，再加上政府创业投资机构由于缺乏监管也极易引发“寻租”行为。

其次，由于缺乏有效的激励机制，政府创建的投资机构难以吸引专业的人才。通常都是由政府官员兼职担任，受限于专业水平他们很难有效评估和管理创业投资项目，容易造成投资失败并产生巨大的投资风险。

所以为了规避风险政府背景的创投机构通常“偏好”将资金投资于扩张期和成熟期的企业，这不但改变了政府扶持初创企业的初衷，而且会对社会资本会产生“挤出效应”，不利于整个社会的发展。

而引导基金则是政府通过联合社会资本共同设立投资机构（子基金），同时委托专业的市场化的基金管理人负责经营管理，保证了投资过程的专业性和合规性，从而保证了基金的投资效率。

四、总结

近几年来，我国引导基金规模呈爆发性增长，但由于市场化的运营策略与行政化的管理方式难以有效融合，在引导基金的政策制定和管理执行层面依然暴露出诸多问题。现阶段需要对这些问题进行更加深入地研究，探索改革和完善相关政策和管理办法，以确保引导基金实现良好的运转。

目前，我国经济已经进入转型升级的攻坚阶段，更需要通过充分发挥引导基金的积极作用以带动新兴产业的发展。因此深入研究我国引导基金的发展现状，出台促进引导基金健康发展的政策措施和管理办法，具有十分重要的现实意义。