凉山彝族自治州中院判例：只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权

裁判要旨

依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十三条第一款“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。

凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本实施办法第三十五条的规定办理审批手续”的规定，农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权，并应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体建设用地使用证。

评注：释明了农村农村宅基地使用的主体资格

裁判文书

四川省凉山彝族自治州中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）川34行终54号

上诉人（原审原告）党加珍，女，汉族，1952年*月*日出生，四川省西昌市人，住四川省西昌市。

委托代理人刘某（系原告党加珍之夫），男，汉族，1941年*月*日出生，住四川省会理县。代理权限为特别授权。

委托代理人刘玲（系党加珍之女），女，汉族，1981年*月*号出生，住四川省西昌市。代理权限为特别授权。

上诉人（原审原告）刘兴忠，女，汉族，1983年*月*日出生，四川省西昌市人，住四川省西昌市。

法定代理人刘某（系刘兴忠的监护人），男，汉族，1941年*月*日出生，住四川省会理县。代理权限为特别授权。

委托代理人刘玲（系原告刘兴忠之姐），女，汉族，1981年*月*号出生，住四川省西昌市。代理权限为特别授权。

被上诉人（原审被告）西昌市月华乡红旗村村民委员会。住所地：西昌市月华乡红旗村四组。

法定代表人瞿运春，系该村民委员会主任。

被上诉人（原审被告）西昌市月华乡红旗村第五经济合作社。

负责人李光平，该第五经济合作社组长。

上诉人党加珍、刘兴忠因不履行法定职责一案，不服西昌市人民法院（2018）川3401行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

一审法院经审理查明，2008年9月由现原审原告代理人刘某代理卢文惠向一审法院提起行政诉讼要求确认西昌市月华乡人民政府违法审批土地，经本院（2008）西昌行初字第24号判决书判决西昌市月华乡人民政府收取原审第三人游洪琼购租土地款1000.00元、管理费100元违法。2016年8月又由现原审原告代理人刘某代理卢文惠向本院提起行政诉讼要求西昌市月华乡人民政府履行对卢文惠与游洪琼的宅基地使用权纠纷履行确权的法定职责。

本院于2016年12月2日作出（2016）川3401行初21号判决书，判令西昌市月华乡人民政府于判决书生效后60日内对卢文惠与游洪琼之间的土地使用权争议作出处理。西昌市月华乡人民政府于2017年5月2日作出《月华乡人民政府关于卢文惠与游洪琼宅基地纠纷的处理决定》（月府发[2017]41号）：一、该争议土地所有权、使用权属红旗村五组所有。二、因申请人卢文惠与游洪琼两户家庭皆已经按标准获批宅基地，其住房面积皆已达标，按照相关政策、法规不能再取得其他宅基地。故月华乡人民政府决定：该两户皆不享有争议土地（宅基地）的使用权。三、………。

原审原告党加珍于2008年12月15日与同组村民卢文惠签订由原审原告代理人刘某亲自书写一协议，协议内容：1、卢文惠1988年批得一块旧宅基地，面积30㎡，该宅基地与刘某原房屋直接相连，现转让给党加珍。2、该宅基地转让费肆仟元。3、该宅基地转让手续已交接完备。4、以后与相邻来争该地，则与卢文惠无关。该协议签订后党加珍以自己和刘兴忠的名义于2017年9月10日向原审被告西昌市月华乡红旗村村民委员会申请要求将该宅基地批给自己使用，原审被告西昌市月华乡红旗村村民委员会告知原审原告申请宅基地要先交到组上，由组上召开村民代表会通过后村上才能签署意见。原审原告认为村委会的答复不合法，是不履行法定职责，提起行政诉讼。

一审法院经审理认为，人民法院生效的判决书（2008）西昌行初字第24号判决书、（2016）川3401行初21号判决书均没有认定卢文惠合法取得原审原告要求审批的这块宅基地，原审原告代理人刘某早在2008年明知卢文惠没有依法取得合法用地手续、也未经过村组同意的情况下就书写协议由其妻子党加珍与卢文惠进行宅基地转让。且在2016年的行政诉讼中，刘某作为卢文惠的特别授权代理人，仍以卢文惠的名义向一审法院起诉西昌市月华乡人民政府不履行解决卢文惠和游洪琼关于案涉土地使用权争议的职责。

在2017年5月2日月华乡人民政府《月华乡人民政府关于卢文惠与游洪琼宅基地纠纷的处理决定》（月府发〔2017〕41号）确定原审原告要求审批的土地所有权、使用权属红旗村五组集体所有。原审原告以其合法取得该宅基地为由向原审被告申请审批的理由不能成立。原审原告起诉原审二被告行政不作为的诉讼请求因原审原告无主体资格，一审法院不予支持。

依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第一项之规定裁定：驳回原审原告的起诉。案件受理费50元，免予收取。

党加珍、刘兴忠不服一审裁定，向本院提起上诉。请求依法改判一审裁定，具体请求：1.本院认为“人民法院生效的判决书（2008）西昌行初字第24号判决书、（2016）川3401行初21号判决书均没有认定卢文惠合法取得原告要求审批的这块宅基地”的认为是认定事实错误，该裁定书与（2008）西昌行初字第24号判决书认定的证据、真实性自相矛盾。2.改判裁定书第二个认为“……也未经村组同意的情况下，就书写协议由其妻子党加珍与卢文惠进行转让”的协议合法，裁定书认为未经村组同意的转让协议不合法，这个认为无法律依据，行政机关必须依法行政。3.改判裁定书第三个认为“原告起诉两被告行政不作为的诉讼请求，因原告无主体资格，本院不予支持”。“无主体资格”与事实及法律规定不符。

4.裁定书在被告提交的调查笔录证据具有合法性的确认是错误。其理由是：原告具备诉讼主体资格。1.依据裁定书即确认（2008）判决书的两个“本院予以采信”，即是确认转让协议合法，即是确定原告具有诉讼主体资格。2.依据原、被告双方绘图，裁定书确认的与本案具有关联性，即该地基关联原告的相邻权利、通道等生活条件，存在批与不批的行政法定职责将对原告产生“利”或“害”的关系，裁定书对关联性的确认，即是确认原告的主体资格，这正符合行政诉讼法第25条规定的主体资格，裁定书以该条规定，认为原告不具备主体资格，恰是错误。3.双方签订的转让协议，依据行政诉讼法第101条规定，适用《民事诉讼法的解释》第二百四十九条规定：“在诉讼中，争议的民事权利义务转移的，不影响当事人的诉讼主体资格的诉讼地位，人民法院发生法律效力的判决裁定对受让人具有拘束力”。

根据本条规定，原告具备主体资格。4.在裁定书中本院认为“……月府发（2017）41号文件，确定原告要求审批的土地所有权、使用权属于集体所有。”事实上，依法规定，使用权乡政府没有，也没能退回，该地基是卢文惠用钱交审批费用批给的，费用没能合法退回，乡政府就没有事实证据将该宅基地的使用权归于集体。（土地所有权无须乡政府确认，同集体村民间土地使用权争议，不存在所有权争议）。裁定书将月府发（2017）41号文件处理决定中的“要求两家退回所交审批费用，即退权”省略，这是遗漏事实。

使用权退不退回，裁定书不作认定，证明使用权没有退回，集体没有得到。处理决定发生法律效力后，卢文惠也没有退款（权），依法规定，乡政府就该强制执行或者申请法院强制执行，但都没有。为什么不执行退权？卢文惠以其所依据的八条法律表明不退钱（权）的理由，该理由在未起诉前，处理决定下达后，已向乡政府黄乡长书面陈述，在起诉状中又陈述，裁定书未予裁判，裁定书没有否定（2008）西昌行初字第24号判决书所采信的卢文惠交费手续的凭据，这证明卢文惠的使用权合法存在，卢文惠转让给党加珍的使用权合法存在，没有退回乡政府。

西昌市月华乡红旗村村民委员会答辩称，1.月华乡红旗村村民委员会与红旗村五组是遵照月华乡人民政府2017年5月2日作出《月府发（2017）41号》文件的决定来执行这25.6m2公房宅基地的所有权、使用权决定交由红旗村民委员会下辖的第五经济合作社，所有集体土地（宅基地）的分配使用必须按红旗村村规民约、按一事一议的规定，由村民委员会牵头经村民大会三分之二以上的村民代表通过研究、讨论的方案并公示后才能审批。村民委员会法人代表和红旗村第五经济合作社负责人，个人是无权审批该宅基地的所有权、使用权。如果个人的行为审批就是对村民的不负责，就是在犯法。

2.卢文惠在月华乡红旗村的户籍关系为一人；她已建造房屋，取得宅基地；按一人的宅基地最高不超过每人40m2的规定，所以月华乡人民政府作出的决定是正确的、有效的。不是原告及代理人单方面的说法。3.既然是集体土地（空闲地）村民之间没有取得合法的手续，是无权私自转让的，国家也有法律规定禁止农民私自交易宅基地，所以上诉人与卢文惠签定的宅基地合同是不合法的。4.上诉人现有的宅基地，人民法院可以进行实地调查取证，不是上诉人所说的唯一历史通道，是上诉人生活的必须条件，同时上诉人故忘允略了另一处宅基地。被上诉人已经在一审提交了上诉人的另一处宅基地平面图。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。

西昌市月华乡红旗村第五经济合作社答辩内容与西昌市月华乡红旗村村民委员会答辩内容一致。

在二审庭审中，上诉人党加珍、刘兴忠向本院提交了以下证据：

第一组：1.应诉状；2.证明；3.月华乡关于刘某、卢文惠信访事项答复意见书。

第二组：4.党加珍户籍；5.刘兴忠户籍；6.刘某身份证明；7.刘玲户籍；8.刘青户籍；9.证明。

第三组：10.卢文惠与游洪琼争议宅基地平面草图；11.卢文惠与游洪琼争议宅基地及邻居商铺平面草图；12.党加珍、刘某房屋座落平面图；13.证明；14.申请书。

因上诉人在二审庭审中提交的三组证据均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第五十二条关于新证据的规定，故本院不予质证。

本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审法院裁定认定的事实予以确认。

本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十三条第一款“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本实施办法第三十五条的规定办理审批手续”的规定，农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权，并应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体建设用地使用证。

本案中，党加珍、刘兴忠为西昌市月华乡红旗村五组村民，其享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格。党加珍、刘兴忠请求人民法院判令西昌市月华乡红旗村村民委员会和西昌市月华乡红旗村第五经济合作社对其25.6m2旧宅基地的建房申请限期履行审查决定的法定职责，具备原告主体资格。一审法院认定党加珍、刘兴忠没有原告主体资格的理由不当，本院予以纠正。

但本案党加珍、刘兴忠申请事项已由西昌市月华乡人民政府于2017年5月2日作出的《月华乡人民政府关于卢文惠与游洪琼宅基地纠纷的处理决定》（月府发[2017]41号）作出了处理，并告知了诉权，而且依法送达党家珍、刘兴忠，上诉人未在规定期限内针对月府发[2017]41号提起诉讼或者申请行政复议，而于2017年9月10日对人民政府已作行政处理的土地再次向西昌市月华乡红旗村村民委员会申请将宅基地批给自己使用限期履行审查义务，系对同一事实先后多次提出申请，且西昌市月华乡红旗村村民委员会口头答复并退还了上诉人的申请。

故上诉人党加珍、刘兴忠请求西昌市月华乡红旗村村民委员会和西昌市月华乡红旗村第五经济合作社对其25.6m2旧宅基地的建房申请限期履行审查决定的行为属《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释第一条第二款第（四）项规定的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

综上，一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释第一条第二款第（四）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

二审案件受理费，依法不予收取。

本裁定为终审裁定。

审判长　李　翀

审判员　胡智强

审判员　唐　波

二〇一八年十月三十日

书记员　张　超