王东京：行政问责应慎用“一票否决”
中共中央党校2021-05-19 08:58
我赞成对不作为、不担当的官员问责，但却不主张简单地搞“一票否决”。作为一种制度安排，“一票否决”无可厚非，而且在某些特定场合也有必要；可要是被滥用，效果往往会适得其反。这些年我在各地调研，耳闻目睹，知道不少基层官员对此颇有微词却敢怒不敢言。我写这篇文章，并不是要为谁开脱责任，以理论理，让我先从一个真实案例说起吧。
12年前，有一位相熟的县委书记告诉我，他们县有一公务员退休，希望儿子顶职，结果他儿子却未能通过公务员招录考试。于是他跟县委书记讲，若他儿子当不了公务员，就要在“两会”期间去北京上访。按有关规定，一个地区若出现越级上访，地方主官的政绩将一票否决。无奈，县里只好派专人看住他。类似的事情很多，据说该县每年截访费用高达近百万元。
上面的案例具有普遍性，恐怕读者也曾经遇到过或者听说过。此事不知别人怎么看，我认为有两个问题值得我们思考。
第一，问责的对象应该是谁？照理讲，是谁的过失导致了不良后果的产生，就应对谁问责。比如有人越级上访，是因为地方政府该办的事而未办、或者没办好，当然要追究政府的责任。但若非如此，越级上访是因为某些人不合理的诉求未得到满足，追究政府责任无疑会推波助澜，令越级上访愈演愈烈。
现实中确实有这样的情况。某人本来没打算越级上访，可当他知道领导害怕群众越级上访后，为达到某种私人目的就以“越级上访”相要挟，往往使得地方主官左右为难：要是不答应他，他真的就会去越级上访；要是答应了他，又会带动更多人仿而效之。请别误会，我不是说以往所有越级上访皆如此，但不能否认，时下越级上访者中这样的人也为数不少。
第二，追究责任是否应该分主次？有果必有因，比如某企业发生了生产安全事故，一定是管理上存在重大疏漏。惩前毖后，理当对相关责任人问责。可如果不分青红皂白，将主要责任归于地方一把手，而且是一票否决，那样显然有失偏颇。我的看法，地方一把手对此负有责任，但责任应分大小。若动辄一票否决，换位思考，假如你是地方主官，你觉得合理吗？
我曾看到一份调研报告，说一个乡党委书记需与上级部门同时签20多份“责任状”，且全都一票否决。读者想想，上级部门千条线，基层一根针。一个上级部门一票否决，到了基层便是票票否决，基层干部压力有多大可想而知。其实，不同时期的工作是有轻重缓急的，若凡事皆重点，也就没有了重点。基层干部并无三头六臂，要求事事都是重点，无疑是强人所难。
再从经济学角度看，“一票否决”不过是投票选择的规则之一。事实上，投票选择有两种规则：一种是 “一致同意”规则；另一种是“多数同意”规则。所谓“一致同意”，其实也就是“一票否决”。这里我想问读者：当人们用投票作选择时，规则应该怎样制定？或者问：在何条件下可以采用“一致同意”规则；而在何条件下应该采用“多数同意”规则呢？
对这个问题经济学的答案是，投票规则决定于产权安排。具体地讲：私权领域的选择，需采用“一致同意”规则。比如你和朋友去商场购物，大家使用货币“投票”，买什么或买多少皆各自做主，谁也不能强迫谁。而公权领域的选择，由于达成“一致同意”的成本太高，通常只能采用“多数同意”规则。比如民选村委会主任，要是采用“一致同意”规则，怕是很难选出村委会主任来的。于是只好退而求其次，尊重多数人选择的结果。
公权领域既然不宜采用“一致同意”规则，而对干部的考核（上级部门给下级投票）则明显属公权范畴，那么也就不宜搞“一票否决”。有人也许会问：中央不也对某些官员就地免职吗？对此我的解释是，中央作为最广大人民利益的代表，行使否决权看似是“一票否决”，而其实不是；中央代表的是多数人意志。
很显然，政府各部门并不具有这种广泛的代表性，所以除非中央授权，否则任何部门都是无权搞“一票否决”的。读者如若不信，可去看看2018年10月中办印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。中央明确要求：不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。而且规定：部门考核不能打着中央的旗号，不能随意冠以督查、巡查、督察、督导等名义。
写到这里，回头再讨论如何划分责任。一个事故发生造成了损失，相关的责任人可能有很多，那么应由谁承担主要责任呢？上世纪50年代美国的汉德法官曾对此作过研究，他认为有三个要件：避免发生事故的成本；发生事故的概率；事故造成的损失。汉德的结论是：谁避免发生事故的成本小于发生事故的概率与事故损失的乘积，就由谁承担主要责任。
还是让我用例子解释：A君花20万元从古玩市场买回一只清代瓷碗，然后去参加朋友聚会。可装瓷碗的木箱并未上锁，朋友好奇而争相欣赏，结果掉在地上摔碎了。请问谁应承担主要责任？按照汉德的观点：A君应承担主要责任。因为只要给木箱加锁，则可避免事故发生；而且只要事故发生概率有百分之一，加锁的成本都会低于事故概率与损失（20万元）的乘积。
由此引申到行政问责，对我们至少有两点启示。第一，对造成事故的相关责任人皆应问责，但同时应区分主次责任；第二，划分主次责任，关键要看避免事故发生的成本，谁的成本最低，谁就是主要责任人。若按照这一原则，上级部门对基层主官显然是不能搞“一票否决”的；而且基层主官也会明白，自己应对那些工作承担主要责任。如此一箭双雕，岂非善哉！
【来源：《学习时报》】
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