提升公共服务竞争力，我国社区治理为何这么难
城市化新观察2020-10-24 08:00
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社区处在“小政府、大社会”治理模式间的末端,是实现国家有效治理的最基层单元,在社区治理重点日趋多元化的背景下,社区是组织调度市场和社会资源的关键环节,其重要性不可忽视。同时,国土空间规划将合理配置公共服务设施,推进城乡基本公共服务均等化,实现公共设施资源配置与用地空间和人口聚集相匹配作为重要的工作目标。而社区作为最小的城市空间规划单元,既集合了居民所需的医疗、购物、教育、文化、养老、休闲等最低限度的服务要素,同时也具备以社区居委会为主体的基层行政、人口跟踪、居民自治等管理功能,社区治理是规划落地实施效果的关键影响因素。
我国社区治理工作存在的问题
社区管理职责有待进一步厘清
当前,我国按照区、街道、社区三级纵向式结构实现市民组织管理。基层管理体制建设仍处在初始期,人员及组织机构建设相对滞后,有些地方社区、工作站、居委会和服务中心的业务范围及工作职责界定不清,组织结构重点仍局限在社区居民生活服务层面,与各专业部门的对口协作和沟通比较有限,在社区组织结构设置方面缺少系统优化的考虑。同时,从全市层面来看,社区职责边界的划定较为随意,社区空间分布存在重叠、镂空和插花地现象,容易导致社区管理上的疏漏。
同时,社区在法律上虽被定性为居民自治组织,但在实际生活中,社区还承担了基层党建、退伍军人事务、治安联防、城市管理和各类上级传导至社区的各种行政性事务。一方面,基层社区工作人员专业背景不可能胜任如此繁杂的基层工作。另一方面,社区所承担的部分专业工作与对口部门没有紧密的专业隶属关系,管理职责范围不够清晰,政府将行政事务转移给社区,不仅影响了工作效率的提升,同时也增加了社区的工作负担。
松散组织体系亟待进一步优化
社区处于城市治理体系的末端,但工作不是单向的自上而下地落实各级政府的管理要求,同时也需要及时反馈基层居民的需求和公众意见。由于我国现代社区治理体系的构建尚处在起步阶段,相对于街道以上层级的城市治理机构,社区不仅数量规模庞大,而且管理机构人员专业构成和岗位数量存在很大的不足。同时,社区不属于公务员行政序列,组织管理体系相对松散,而工作又十分繁杂,这就使得社区治理和服务效能始终在低水平徘徊。而机构设置、人员配备、绩效考核制度等都不是社区这一级机构能够独立完成的,因此必须站在国家治理体系的层面,从制度设计、行政改革和财政体系等多个方面综合统筹,建立一套科学合理的“市——区——街——社区”的行政管理体系。
现有服务水平不能满足居民日益多元化的需求
社区功能短板的根源主要在于两个方面,一是需求定位未能做到与时俱进,二是物质条件支撑不力。
随着城镇化进程的推进和时代的不断进步,城市居民对各类城市服务功能的需求也是在不断变化的,以十年甚至五年为时间节点进行阶段划分,可以发现每个阶段居民对物质和精神的需求会有很大差别,网络化、智能化、老龄化、空巢化等新兴的社会发展趋势将进一步加大居民对社区级服务功能的需求更新频率,这是不可回避的客观现实,需求导向和功能定位不清晰将直接影响社区功能提升的实施效果。另一方面,在我国当前的社区管理服务职能尚未完全推向市场的前提下,以政府相对有限的财力无法支撑基层社区完备的硬件物质条件,在相对成熟的政府与市场相结合的社区运作体制建立之前,这一方面的缺陷将直接影响社区功能的全面提升。全市层面社区服务设施的空间分布呈现出由中心城区向新城区呈出圈层递减分布态势,中心城区过于集中,新城区相对分散。以社区养老机构为例,中心城区有209家养老机构,约为新城区的2倍。
如何平衡不同利益群体的需求,如何理顺不同需求之间的矛盾冲突,如何将有限的社区资源发挥出最大的效用,这些都是社区需要解决的重要问题。
国外社区治理模式的启示
政府设置专门对口社区工作的责任部门为社区高效管理提供引导
美国在宪法中明确规定了在不影响区域和国家整体利益的前提下,社区具体事务完全由自己决定,各种社区组织机构的组成及权限都得到了法律保证。美国城市对社区职责边界进行了进一步的明确,将社区作为城市最基层的行政单位,通过组织居民听证会的形式征询社区居民成员的意见,对涉及社区建设的规划编制和开发计划等事务进行审批。新加坡政府通过国家住宅发展局来主要负责对社区工作进行管理,其职责范围涵盖了社区中心及其公共服务设施的规划、对社区管理人员的培训、建立居民与政府之间沟通的渠道、发起和指导社区活动的组织等内容。
通过集中式、标准化社区中心为居民提供服务
新加坡通过社区的俱乐部来为全体社区居民提供服务,这个组织的工作经费绝大多数来源于政府,每个俱乐部服务居民规模大致为1.5万户左右,主要服务业务涵盖文化、教育、娱乐、体育等类型,同时还具有管理财务的职能。其服务形式是通过每个社区建有一个面积约0.5～1万平方米的社区综合楼来为社区居民提供集中式的服务。美国的社区中心也是采取相对集中的布局模式,通常将学校、公园和娱乐场所集中布置,为居民提供活动和交往的空间。经过多年的实践探索,美国的社区中心建设已形成一套行之有效的标准,社区中心必须能为社区开展各项活动提供足够充足的空间,社区公共服务设施必须满足不同年龄和不同类型居民的需求。
通过制度和法律手段协调多元利益需求
国外在平衡社区利益上,采取社区代表制度和运用法律手段的模式值得国内学习。美国的社区时充分体现民主的基层组织,其相对成熟的社区代表制度为实现民主自治提供了良好的基础,如美国阿灵顿县建立了相对完善的社区代表制度,通过社区选出社区管理代表,在楼栋又有楼区代表。每年由楼区代表向各住户调查统计年度问题,并在日常定期征求楼栋居民关于社区建设、管理和服务等方面的建议和意见,社区管理组织部门和社区管理代表每月要召开月度会议,结合楼栋居民意见对社区工作进行讨论,确定各项工作组织重点。对需要实施的社区建设活动,在已形成设计方案的基础上,需由社区管理部门广泛征求居民意见,只有得到60%以上居民认可才可实施建设。与美国相似,新加坡政府机构中有专门负责社区工作的住宅发展局,主要目的是建立畅通的政府与社区联系渠道,并通过强化对社区管理委员会等社区组织的培训来协调不同利益群体之间的需求矛盾。与中国相类似,新加坡也设置有居民委员会,主要目的是通过组织形式多样的活动来促进邻里和睦。
以社区规划和基层组织为载体强化居民参与社区建设管理
英国在现代城市规划管理和公众参与的实践过程中积累了大量经验,并在社区的建设、改造和管理中继续发扬光大。英国政府将社区规划作为一个各部门和社区居民共同参与的合作组织框架,在这个框架内通过社区规划来协调各利益主体之间的关系,社区规划这一重要媒介中包含了各部门的利益目标,因此英国政府十分重视社区规划这一手段,强调理性协作,不仅确保社区居民切实参与到社区事务的决策过程中,而且明确了社区规划也应加强与国家和地方的协作,来平衡国家优先战略。与英国的侧重点不同,新加坡主要通过社区内的组织机构来实现公众的参与,社区基层组织包括了咨询委员会和居民联络所管理委员会,咨询委员会其主要职责体现在领导和协调相关事务、反馈社区居民的需求和传达政府政策信息,而居民联络所管理委员会则是政府和民众之间更基层的沟通桥梁。
部分资料来源：张蕾，方可，城市社区治理路径优化研究，工程经济. 2020年07期
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