黄石松：建议北京出台土地复合利用的政策制度，深化投融资领域改革
中国发展改革2020-07-30 22:05
中国发展网讯记者杨虹报道 日前，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员黄石松在2020北京经济论坛第二季上发言，对深化北京市重点领域改革提出了几点建议：深化城乡规划管理体制的改革，推动政府职能转变；深化土地利用制度改革，系统研究出台土地复合利用的政策制度；以发行城市基础设施REITs为抓手，深化投融资领域的改革。
黄石松分析了当前制约北京经济发展的体制机制障碍，他指出了最为突出的两个关键点:一是土地的复合利用问题，二是集体建设用地土地的入市问题。这两个问题已成为制约提高存量土地利用效率，实现产城融合、职住平衡的控规落地，降低土地使用成本，引进高精尖产业项目，推进城乡统筹发展等的关键瓶颈。可以说土地复合利用、集体土地入市是“十四五”时期牵涉土地使用改革的最关键问题，如果这两个问题能够得到解决，对于控规落地、产业落地、社会资本落地、城市基础设施项目落地都将打下坚实的基础。
当前，北京市面临着庞大的资金需求与有限财力之间的明显矛盾。政府项目融资渠道依然有限，引进外资也不容乐观，社会资本参与积极性不高，特别是在疫情防控常态化下，受财政收入增速下滑、政府债务去杠杆、清理整顿PPP模式等因素影响，传统的融资方式在资金筹措规模及可持续性方面都不能满足大量已经上马和即将上马的建设项目的资金需求。此外，集体经营性建设用地不能入市也制约了建设用地的开发利用进度，造成项目无法落地的局面。
对此，黄石松提出：首先，深化城乡规划管理体制的改革，推动政府职能转变。一是规划编制与管理要体现政府转变管理职能的要求。加强规划背后的公共政策属性。对于战略规划-总体规划-控制性规划等基本类规划，既要服务于全方位科学调控空间资源配置，也要通过规划文本与具体规划和各专项规划的实践结合，理顺规划文件背后的行政管理与审批关系。否则，再好的规划，在最后一米也落不了地。
二是规划编制与管理要创新产业用地政策。激发经济发展活力。受产业用地指标和建筑面积指标的“双控制红线”的严格限制，必须探索更加灵活的产业用地规划政策。比如，界定“垂直式”新型工厂标准，探索产业用地的高层建筑模式；改革产业厂房建筑的单一产权制度，探索产权的有序分割与市场交易机制；精准施策，联动施策，为单位土地产值高的产业和企业提供优先交易、政府资金支持等政策优惠。
三是规划编制与管理要提升城市韧性和风险应对能力。适应国际大环境变迁与后疫情时代的冲击。比如，探索新基建系统，强调动态应急能力建设。与5G、人工智能、大数据、物联网等新基建联合，探索区块链技术等信息基础设施的在规划管理中的应用，打造数字基础设施建设规范，前瞻性地将新基建与传统城市规划标准相融合，把数据管理融入区域发展系统，更好地服务于提升城市韧性、提升城乡品质。
其次深化土地利用制度改革，系统研究出台土地复合利用的政策制度。
一是建立完善土地复合利用部门协调机制。要做好顶层设计。成立土地复合利用专项工作小组，联合社会经济、产业、交通、规划土地、环保、消防等相关部门，系统、全方位开展土地复合利用的政策创新、制度创新和管理创新，有效提升城市环境品质和土地资源综合效益。
二是明确土地复合利用的基本思路。将土地复合利用上升到贯穿规划、利用、维护、经营等全过程，覆盖区域、街区、地块等全空间，主动营造、整合、统筹“生活、生产、生态于一体”的空间多功能复合开发利用。
三是实施土地复合利用项目的全生命周期管理。研究出台事前、事中、事后全过程的支持政策。包括：合理界定复合用地的使用年限及出让地价的核算方式。明确复合用地登记用途及分割转让原则和程序，等等。
最后以发行城市基础设施REITs为抓手，深化投融资领域的改革。
2020年4月30日，中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》。基础设施领域REITs试点标志着探索已久的公募REITs的正式推出，这是中国政府化解债务危机、盘活不动产领域存量资产、改变不动产领域投融资模式的实质性举措。REITs 为PPP项目的投资方提供了退出通道，可将PPP与REITs相结合的模式推动PPP项目的开展。
一是以发行城市基础设施REITs撬动社会资本参与，助推现行城投公司转型，引导金融机构助推盘活存量资产。未来城投公司则可以从投融资功能为主转型为真正意义上的地方基础设施专业化运营主体。REITs公开发行后，基于信息披露和规范管理的需要，还可以倒逼城投公司提高精细化运营管理能力，构建基础设施领域的长效发展机制。
二是选择一批投资回报预期较好的项目，分批推出吸引社会资本的项目清单，推动进一步改善营商环境。推行项目联审，简化流程、规范操作，加快项目落地。通过拓宽项目周边可经营产品范围、合理确定政府投入规模、合理分担风险等方式，稳定项目预期收益，提高项目对社会资本的吸引力。
归根结底，以改革的思维和改革的方式，破除体制机制障碍，进一步改善营商环境，进一步推动行政运行方式的改革，推动行政管理体制的改革，打造服务型政府。
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