陈彦斌：深化要素市场化配置改革
中国宏观经济论坛（CMF）2020-05-19 21:16
作者陈彦斌，中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于《中国金融》2020年第9期。
改革开放以来，中国积极推进商品市场改革。经过一系列探索与调整，直至1992年中国商品市场价格双轨才逐渐并轨。1993年中共十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制时，以价格改革为核心的商品市场改革已基本完成。
然而，要素市场化配置改革相对滞后。劳动力、土地、资本等生产要素市场仍然存在一些不足之处，导致其难以满足新时代经济发展要求。一是信息不对称不透明导致要素资源错配。例如，缺乏相对统一规范的劳动力市场信息平台，供求双方信息不对称，造成了摩擦性失业。二是各种显性和隐性的市场分割导致资源配置效率较低。三是部分要素市场的供给侧与需求侧存在错配。以土地市场为例，工业用地供给主要以出让为主，作为需求方的企业要为一次性获取土地支付较高的土地成本，导致其需求难以得到满足。四是仍然存在一些阻碍要素市场化的体制机制障碍。例如，户籍制度仍然附着不少公共服务，特别是与子女教育挂钩，在一定程度上制约了劳动力的流动。
2020年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）。这是中央出台的第一份系统性、完整性地阐述要素市场化配置改革思路的重要文件，充分体现了中央加快推进要素市场化配置改革的决心。以往的改革很少从全局视角分析各类要素市场，而本次《意见》则从整体层面系统性地提出了破局之策。
《意见》在强调全局性推进改革的同时，还要注重各个市场分类施策，这提高了可行性。一方面，针对各类要素市场存在的行政分割、供需错配等共性问题，提出了整体推进要素市场化配置改革的思路；另一方面，针对各类要素市场的属性以及市场化程度的差别分类施策，分别提出了推进土地、劳动力、资本、技术、数据等市场的改革重点。除此之外，《意见》注重制度建设和监管创新，为要素市场化配置改革提供了可靠而完善的体制机制保障，确保改革可以在统一的框架下稳步推进。
深化要素市场化配置改革，构建更加完善的要素市场化配置体制机制，将从三个方面对中国经济产生深远影响。
第一，有助于增强中国经济增长动力，提升经济潜在增速。《意见》指出，改革将分别从土地、资本、劳动、技术与数据五大领域推进。从经济增长理论看，这些要素均是影响经济长期增长的重要支撑变量。通过发挥市场对要素资源配置的决定性作用，促进要素合理有序流动，将有效激发各类市场主体活力，对经济增长产生显著的推动作用。
第二，有助于提升全要素生产率（TFP），助推中国更好地迈向高质量发展。2008年国际金融危机以来，全要素生产率对中国经济增长的贡献率明显下降。党的十九大报告作出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断，提出了提高全要素生产率的迫切要求。全要素生产率的提高主要源于资源配置效率的改善与技术水平的进步。推进要素市场化配置，既能破除要素自由流动的体制机制障碍，实现资源配置效率的有效提升，也能通过让企业成为独立的市场主体来配置要素资源，形成更为有效的激励机制，从而充分调动各类市场主体的积极性与创造性，促进技术创新与进步。由此，要素市场化配置将会对全要素生产率水平产生积极影响，提升中国经济的增长质量。
第三，有助于化解中国经济的结构性矛盾，促进供给侧结构性改革的深化。新时代下我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，结构性问题更加突出，反映在总需求结构、产业结构、收入结构、城乡结构、区域结构等多个方面。从深层次来看，结构性问题的本质是要素资源没有依据效益最大化或效率最大化的原则进行配置。因此，通过进一步完善要素市场化配置体制机制，推动生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动，将有效解决要素资源错配问题，提高要素资源配置效率，从而有助于从根本上解决中国长期以来存在的结构性问题与矛盾。
《意见》的创新举措有以下几个方面。
第一，土地市场的创新举措主要是“推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”，以及“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，有助于进一步加快集体建设用地入市。而且，在建立全国性的跨区域交易机制和交易平台方面，可能实现新的突破。
第二，劳动力市场的创新举措在户籍制度改革方面体现得尤为明显。《意见》要求“推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，这意味着大城市的户籍改革将真正破冰。
第三，资本市场的创新举措注重从基础制度建设入手，《意见》强调要“完善股票市场基础制度”，尤其注重“完善投资者保护制度，推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度”。这与党的十九届四中全会精神形成呼应，显示了改革的深化、协同和制度化。此外，《意见》提出“主动有序扩大金融业对外开放”，可见金融开放更加主动。值得重视的是，《意见》提出要“稳妥推进存贷款基准利率与市场利率并轨，提高债券市场定价效率，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用”，这意味着基准利率的培育在未来很可能取得新的突破。
第四，技术市场的创新举措包括“健全职务科技成果产权制度”“培育发展技术转移机构和技术经理人”。此外还强调要“积极探索通过天使投资、创业投资、知识产权证券化、科技保险等方式推动科技成果资本化”。这些举措的共同目的是加速科技成果转化，提高我国的自主创新能力。
第五，数据市场的创新举措包括“加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单”，以及“制定数据隐私保护制度和安全审查制度”。将数据纳入要素范围，意味着数据与资本、劳动等传统要素拥有了相同的地位和角色。事实上，党的十九届四中全会就明确提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，《意见》将数据纳入要素范畴，使得数据可以更顺利地参与收益分配。不仅如此，在大数据和人工智能不断发展的时代，将数据纳入生产要素的范畴，体现了新发展理念的特征，有助于中国经济更好地发展新产业、新业态、新动能，从而更顺利地实现高质量发展。
当然，也要充分地意识到，数据与劳动、资本和土地等传统要素存在明显差异，其产权界定和安全保护较为困难，很容易出现数据泄露和个人隐私被侵犯等问题。因此，在提升数据的重要性、享受数据共享带来巨大的经济与社会收益的同时，也需要尽快出台相关的法律法规，制定完善的数据隐私保护制度和安全审查制度，从而妥善解决数据安全问题。
虽然《意见》既从整体层面系统性地提出了破局之策，但是确保改革真正落到实处还有以下三点注意事项。
第一，各个要素市场的情况不同，要在区别对待的基础上有序推进改革。按照改革难度可以将要素市场化配置改革大致分为三类。第一类改革的难度相对较小，如资本要素市场化改革方向较为明确，只要痛下决心，第一类改革可以率先成功。第二类改革的难度相对较大，如土地要素市场化改革法律障碍较多，需要在改革过程中加强立法的调整和完善。第三类改革看似简单其实难度最大，如劳动的市场改革，劳动力市场改革的主要内容是户籍制度改革，面临来自地方政府和广大城镇居民的双重阻力。因此，在推进过程中既需要进一步解放城镇居民的思想，又需要中央政府进行有效的顶层设计，改革难度将会相当大。
第二，要素市场化配置改革不是简单的放松价格管制，而是要构建完善的竞争性要素市场体系。市场结构主要包括垄断市场、寡头市场、垄断竞争市场和完全竞争市场四种。前两种市场结构所形成价格虽然是市场化价格却不是竞争性市场价格，只有后两种市场结构所形成的价格才是竞争性市场价格。因此，要实现要素市场主体多元化，就需要产生真正意义上的竞争性市场价格。
第三，由于市场失灵现象的存在，政府需要更好地发挥作用，为市场的有序运行营造良好的环境。一是加快构建统一开放、竞争有序的要素市场体系，疏通要素流动渠道，保障不同市场主体平等获取生产要素；二是在构建由市场主导的要素价格形成机制的同时，加强对要素价格的管理和监督，做到放活与管好有机结合，引导市场主体依法合理地行使要素定价自主权；三是健全要素市场运行机制，建立公平开放透明的市场规则，把加强要素交易服务体系建设放在突出位置；四是在健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，提高劳动报酬在初次分配中比重的同时，还需要强化再分配环节的重要作用，实现效率与平等的有机统一。
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