证券法的21年：因时而立因时而进
人民网2019-12-30 09:16
从1998年12月29日九届全国人大常委会第六次会议审议通过《中华人民共和国证券法》，到今年12月28日十三届全国人大常委会第十五次会议再次修订证券法，时光飞越了21年。包括此次“大修”(全面修订)，证券法经过了两次“大修”，三次“小修”(局部小部分条款修订)。证券法不断完善升级，不仅是为适应资本市场的发展变化，也为资本市场深化改革开放提供法治保障，可谓“因时而立、因时而进”。
最近的这一轮全面修订始于2015年，历时4年多，经过四次审议，终于获得通过。很多人感慨此轮修订耗时较长，过程不易，其实这恰恰反映出资本市场来到了一个“爬坡过坎”的历史节点。在过去的4年多时间里，各市场主体、政府管理部门、行业协会等充分交换意见，反复调研讨论，就市场发展和立法理念等达成了很多重要共识。修法过程也是推动市场健康理性发展的过程。
其实，每当资本市场走到历史关键节点时，立法等工作都是需要费一些力气的。第一部证券法的诞生也经历了比较长的时间：从1993年8月份八届人大常委会第三次会议对证券法草案进行一审，到1998年12月份九届全国人大常委会经第六次会议对证券法文本进行五审，历时5年零4个月，先后进行了五次审议，横跨三届人大任期。
第一版证券法千呼万唤始出来，与我国资本市场初创期不断摸索、磨合，逐步形成共识是相互印证的。新中国股市于1990年12月份创立，当时没有全国性的证券法规体系。但资本市场一样要有规矩有章法：1993年4月22日前主要依据地方性法规来管理；1993年4月22日国务院发布实施《股票发行与交易管理暂行条例》后，主要依据该条例来管理，同时部分地方性法规也在发挥效力。
不断发展的资本市场迫切需要一部全国性的证券法。1992年7月份，七届全国人大常委会作出了起草《证券法》(当时定名为《证券交易法》)的决定。8月份，在财经委员会下成立了以厉以宁为组长的证券法起草小组。
但起草和审议进程十分曲折，这是因为，当时资本市场处在起步探索阶段，社会上对证券市场的认识不足，理论界、实务界对证券法的一些重大问题存在分歧和争论。草案经过无数轮修改，先后交由1993年8月份八届人大常委会第三次会议，同年12月份八届人大常委会第五次会议审议，1994年6月份八届人大常委会第八次会议审议。此后，证券法草案经过3年反复打磨，形成新的文本，于1998年10月份交由九届全国人大常委会第五次会议审议，同年12月份九届全国人大常委会经第六次会议审议，在12月29日以135票赞成，0票反对，3票弃权的表决结果获得通过。我国证券法从无到有，逐步达成共识，在立法程序上实现突破，殊为不易。
第一版证券法实施后，发挥了维护市场法治，支持市场改革发展的积极作用。但任何法律都需要随着实践的进步不断修正，与时俱进。
2003年7月18日，证券法修改小组成立，着手修改证券法。第一步是“小修”。2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国证券法〉的决定》，并于当日起施行。该次修正涉及两条：第二十八条修改为“股票发行采取溢价发行的，其发行价格由发行人与承销的证券公司协商确定。”第五十条修改为“公司申请其发行的公司债券上市交易，由证券交易所依照法定条件和法定程序核准。”此次修订主要是推动股票发行询价机制改革和完善公司债场内交易机制。
在2004年8月份“小修”一年后，证券法迎来了首次“大修”。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议审议通过修订后的证券法，自2006年1月1日起施行。这次修订有五大亮点：一是明确国家设立“证券投资者保护基金”。二是规定了对证券投资咨询机构误导投资者行为的罚则。三是为开展融资融券以及股指期货等金融衍生品交易打开大门。四是明确客户交易资金所有权，严格禁止任何单位或者个人以任何形式挪用客户的交易结算资金和证券。五是解除了部分限制性规定，调整优化了有关规定。原证券法中“分业经营和管理”、“禁止国企炒股”和“禁止银行资金违规入市”等规定，在修改后的证券法中有了“新的说法”：修改后的证券法在相关条款强调分业管理的同时，新增“国家另有规定的除外”的表述；规定国有企业和国有资产控股的企业买卖上市交易的股票，必须遵守国家有关规定；“依法拓宽资金入市渠道，禁止违规资金流入股市”。这次大修适应了资本市场进一步深化改革、稳步有序发展的新形势。此次修法后，具有历史意义的股权分置改革开始实施，并且取得成功。
2013年、2014年证券法又进行了两次“小修”。2013年6月29日，十二届全国人大常委会第三次会议审议证券法修正案，只修改一条，将第一百二十九条第一款修改为：“证券公司设立、收购或者撤销分支机构，变更业务范围，增加注册资本且股权结构发生重大调整，减少注册资本，变更持有百分之五以上股权的股东、实际控制人，变更公司章程中的重要条款，合并、分立、停业、解散、破产，必须经国务院证券监督管理机构批准。” 2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过证券法修正案，修改个别条款，如将“事先向国务院证券监督管理机构报送”修改为“公告”，将第九十一条修改为“在收购要约确定的承诺期限内，收购人不得撤销其收购要约。收购人需要变更收购要约的，必须及时公告，载明具体变更事项”。
这两次修订都是为适应和助力行政审批制度改革和政府职能转变。其中，2014年8月份的“小修”是在“大修”进程尚不能进入“完成时”的必要之举。
最近这次“大修”是从2015年4月份开始的。4月22日，十二届全国人大常委会第十四次会议对证券法修订草案进行了初次审议。修订草案一审稿主要是着力满足股票发行注册制改革的立法需求，同时在建立健全多层次资本市场体系、加强投资者保护、推动证券行业创新发展、加强事中事后监管等方面对现行证券法进行了完善。2017年4月26日，十二届全国人大常委会第二十七次会议对修订草案进行了二次审议。草案二次审议稿针对相关问题在证券交易制度、上市公司收购制度、信息披露、投资者保护、多层次资本市场、证券监管等方面进行了完善。同时，考虑到股票发行注册制改革的实际进展情况，二次审议稿强调：国务院应当按照全国人大常委会关于注册制改革授权决定的要求，逐步推进股票发行制度改革。时隔两年后，2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议对证券法修订草案进行第三次审议。2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议审意通过了新版证券法，这次历时4年半的“大修”终于修成正果。
一部好的证券法，就是资本市场的“蓝天法”，要让违法失信者无处躲藏，一经发现必受惩戒处罚。一部管用的证券法，应该是植根本土实际的“施工图”，要让市场主体知晓自己的权益边界和维权途径，也要明确监管者的职责和边界。一部助力改革的证券法，还应该是“顶层设计”和“摸石头过河”的“助推器”，要为提升市场主体素质、营造共建资本市场良好氛围提供法律力量。我们希望，这部“升级版”的证券法可以发挥这样的功能。
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