证券法修订草案四读 拟取消发审会制度
新浪财经2019-12-24 01:02
来源：北京商报
原标题：证券法修订草案四读 拟取消发审会制度
北京商报记者 刘凤茹
距三审8个月之后，期待已久的证券法修订草案终于迎来四读时刻。据新华社报道，12月23日，十三届全国人大常委会第十五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于证券法修订草案审议结果的报告。宪法法律委认为上述法律草案已比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过。作为中国资本市场的基本大法，四读稿中提到的全面推行注册制、取消发审会制度、进一步加大对证券违法行为的处罚力度等看点引起市场的热议。
取消发审会制度
在四读稿的报告中，最大的看点之一是全面推行注册制、取消发行审核委员会制度。
报告指出，宪法和法律委员会经研究，建议按照全面推行注册制的修改思路，对证券发行制度进行完善，将修订草案三次审议稿“证券发行”一章中的“一般规定”和“科创板注册制的特别规定”两节合并作出四方面的修改。
具体来看，一是精简优化证券发行条件，将发行股票应当“具有持续盈利能力”的要求，改为“具有持续经营能力”，同时，按照注册制改革精神，大幅度简化公司债券的发行条件。
二是调整证券发行程序。在规定国务院证券监督管理机构依照法定条件负责证券发行申请注册的基础上，取消发行审核委员会制度，明确按照国务院和国务院证券监督管理机构的规定，证券交易所等可以审核公开发行证券申请，并授权国务院规定证券公开发行注册的具体办法。
在新时代证券首席经济学家潘向东看来，取消发审会制度为注册制推广到创业板等其他板块提供了法律基础。潘向东称，科创板注册制运行良好，有望推广到其他板块。而创业板将是2020年资本市场改革的重点，将注册制改革向创业板推进，鼓励科创企业通过创业板上市，有助于进一步降低科创企业进入资本市场的门槛。这也使得企业上市融资更加市场化、多样化、便利化，从而提高资本市场效率，增强资本市场对实体经济的支持力度。
此外，在信息披露方面，强化证券发行中的信息披露，按照注册制“以信息披露”为核心的要求，增加规定：发行人报送的证券发行申请文件，应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息，内容应当真实、准确、完整。报告中还明确为实践中注册制的分步实施留出制度空间。增加规定：证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定。
中国法学会证券法学研究会理事何海锋表示，从核准制向注册制的转变是一个系统工程，其中最重要的是考虑证监会、交易所和证券中介机构的职责划分。在核准制下，证监会承担了绝大部分证券发行审核职责，交易所和证券中介机构的积极性并没有完全被调动起来。在注册制下，证监会只负责形式审核，实质审核均交由交易所负责，需要进一步完善证监会和交易所的审核职责划分，夯实证券中介机构责任。此外，也要考虑正在进行中的新三板改革，为其将来纳入注册制留下制度接口。
欺诈发行顶格处罚2000万元
A股市场违法成本低的问题一直受到市场的广泛关注。而如何提升违法成本，保护中小投资者利益成为证券法审议最受关注的议题。证券法修订草案的四读稿中，拟进一步加大对证券违法行为的处罚力度。
报告显示，建议对法律责任一章作以下修改：对相关证券违法行为，有违法所得的，规定没收违法所得。同时，较大幅度地提高行政罚款额度，按照违法所得计算罚款幅度的，处罚标准由原来的一至五倍，提高到一至十倍；实行定额罚的，由原来规定的三十万元至六十万元，分别提高到最高二百万元至二千万元（如欺诈发行行为），以及一百万元至一千万元（如虚假陈述、操纵市场行为）、五十万元至五百万元（如内幕交易行为）等。也就是说，欺诈发行处罚金额上限提至两千万元。
潘向东表示，长期以来，我国证券行业违法处罚较轻，不能很好地起到威慑作用。较大幅度提高行政罚款额度，加大违法违规成本，对于提高上市公司质量，促进资本市场长期健康发展具有重要作用。一旦出现造假和违规行为将会接受法律严惩，实现上市公司自动的优胜劣汰机制。 在上海明伦律师事务所律师王智斌看来，提高处罚力度是大势所趋、势在必行。
强化投资者保护
在实践中，证券民事诉讼具有涉及投资者人数众多，单个投资者起诉成本高、起诉意愿不强等特点。四读稿报告中建议在民事诉讼法框架内，结合证券民事诉讼的具体特点，有针对性地完善相关制度，有效保护投资者合法权益。
报告建议在证券法修订草案三次审议稿第一百零五条中增加两款规定：一是明确，投资者提起虚假陈述等证券民事赔偿诉讼，可能存在有相同诉讼请求的其他众多投资者的，人民法院可以发出公告，说明该诉讼请求的案件情况，通知投资者在一定期间向人民法院登记。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的投资者发生效力。二是明确，投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加诉讼，并为经证券登记结算机构确认的权利人向人民法院登记，但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外。
王智斌认为，四读中最重要的变化来自于诉讼制度的改革。在现有制度下，投资者必须参加诉讼才有获赔的机会。新制度则有可能突破“不告不理”的诉讼原则，只要投资者未“明示”退出即视为参加诉讼，这会大大提高证券诉讼案件的规模，对上市公司带来极强的震慑力。不过，王智斌亦表示，新制度仍有许多问题需要权衡。
此外，报告中建议在证券法中明确本法必要的域外适用效力，增加在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任的相关规定。
期货法起草进行中
四读稿报告提到，有的常委委员和地方、部门提出，资产支持证券、资产管理产品等具有证券属性的金融产品实践中由不同部门监管，监管标准和监管规则不完全统一，建议按照功能监管的原则，明确由国务院依照本法的原则统一规定相关产品的管理办法，规范相关产品的发行、交易活动。宪法和法律委员会经研究，建议在修订草案三次审议稿第二条中增加一款规定：资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定。
同时，修订草案三次审议稿第二条第三款规定，证券衍生品种发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定。有的地方、部门提出，证券衍生品种分为证券型（如权证）和契约型（如股指期货）。其中，证券型品种可作为国务院依法认定的其他证券，直接适用本法；契约型品种可适用期货交易管理条例，目前有关方面正在起草期货法，将来可纳入期货法调整。据此，证券法可不再就证券衍生品种授权国务院规定具体管理办法。宪法和法律委员会经研究，建议删去这一款规定。
北京寻真律师事务所律师王德怡在接受北京商报记者采访时表示，目前，我国期货市场已经形成了以国务院颁布的《期货交易管理条例》等行政法规为核心，证监会发布的《期货交易所管理办法》等部门规章和规范性文件为主体，然而市场却没有一部专门的法律。“从监管的角度看，期货法尽快出台很有必要。从期货行业整体发展看，期货法推出对于提升期货行业在国民经济中的地位也有重要意义。期货法能够对期货及衍生品市场的发展起到指导作用，通过立法能够为期货市场的发展指明方向。”一位沪上私募人士如是说。
新法落地可期
在四读之后，市场对新的《证券法》落地有了新期待。据悉，证券法在1998年12月审议通过，1999年7月实施，至今经过了一次修订、三次修改。现行的证券法则是在2005年修订之后实施的。2015年4月，彼时证券法修订草案在全国人大常委会进行了一审，修订草案在推进股票发行注册制改革、健全多层次的资本市场、完善投资者保护制度等多个方面进行了完善。
时隔两年后，2017年4月证券法修订草案被提请全国人大常委会二审。在充分考虑我国证券市场实际情况等基础上，证券法修订草案二次审议稿聚焦注册制、投资者保护等七大市场焦点。新版修订的草案有两大变化，其中，部分创新举措直接暂停；另外，注册制具体内容暂不规定。
2019年4月，证券法草案三审稿增加了科创板注册制专节，并从证券的范围、证券的公开发行、证券交易行为、投资者保护、证券监管等方面进行了修改完善。
潘向东认为，“按照市场化、法治化的原则，证券法已经过四年的修订，新的《证券法》有望尽快落地。新的《证券法》将促进我国资本市场基础性制度变化和长期健康发展，为整个资本市场发展带来新的活力，是我国资本市场重要的基础性制度，也是未来资本市场重要的发展方向，对资本市场发展有着重要意义”。
王智斌称，四读之后，新的《证券法》离落地越来越近。新《证券法》在发行制度和投资者保护方面有许多制度创新，这将会对所有一级、二级市场投资者产生深远影响。
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