长三角议事厅｜从旧金山湾区委员会看长三角民非组织
澎湃新闻2019-11-21 10:06
在社会生态系统中，社会组织作为第三方始终发挥着协调作用，而协调者的角色在区域一体化的过程中十分重要。
从跨国区域合作来说，公众耳熟能详的欧盟、东南亚国家联盟（ASEAN）、上海合作组织等，这些组织致力于促进区域内各国在经贸、文化、政治等多个层面的协同合作，整合资源以降低沟通成本。而在国内区域一体化中起到协调作用的第三方组织，美国旧金山湾区委员会是代表之一。
目前长三角地区是否已出现在一体化中发挥协调作用的社会组织？社会组织在西方已经发展到了较为成熟的阶段，国际经验对长三角地区区域一体化中社会组织的工作是否有借鉴意义？
民非组织是协调区域一体化的第三方
中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯在接受澎湃新闻采访时表示，目前国内的区域一体化依然是政府、企业和高校科研机构等几个主体在发挥作用，一些社会组织也在这一过程中逐渐出现，从事协调区域发展的工作，民办非企业组织（简称民非组织）就是其中具有代表性的组织类型。
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民非组织指的是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产创办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织，其运营资金来自于政府，但没有政府人员直接参与组织工作。
为了解民非组织的实践情况，澎湃新闻走访了地处闵行区的上海南部创新创业咨询服务中心。该中心受托运营政府的“中国（上海）创业者公共实训基地南部科创中心分基地”（简称“南科创实训基地”）专注于科创产业培育工作。中心负责人徐勇华介绍，作为民非组织，中心除接受政府服务外包采购外，暂无其它业务或接受其它投资。
南科创实训基地的主要服务对象是科技创新创业主体，辐射区域包含闵行及上海南部区域，还未成功拓展到长三角全域。澎湃新闻记者从其他渠道了解到，区域行政壁垒是限制民非组织在三省一市范围内发挥活力的原因之一。
事实上，民非组织可以在区域一体化中扮演重要角色。徐勇华认为，与企业相比，民非组织具有公益属性，“不靠做生意去生存”，在与企业对接时更容易促进合作和达成协议。与政府部门相比，民非组织的优势则在于跨区域合作方面的业务目标一致性。由政府提出的产业集聚，基于对税收以及带动地区发展等多重因素的考量，可能会更倾向于将产业落于本地。如果民非组织能够有效参与产业集群的工作，就不需要考虑将产业集聚在一个物理的地点，所有企业可以根据自身需求选择长三角区域内具备比较优势的地理位置落地。如此便能形成一个有机的分布式产业集群、分布式产业链，企业依然由民非组织这一平台串联起来，提供跨地区有机协同发展的服务。
陈雯认为，民非组织在目前成为了一种政府职能外化的形式，与政府出资建设的智库发挥着类似的作用。但陈雯也表示，目前的民非组织在运营过程中积累的企业资源将有助于其未来的拓展。“民非组织作为一个代表方接受到政府的资金并且代表政府来资助一些企业，那么（企业的）资源和信息就会掌握在这个组织手中，以后他们就更有可能运用手中的资源去超越目前政府职能所框定的范围，成为一个资源合作的平台。”
旧金山湾区委员会的经验
国外的第三方组织已经有了较长的发展历史，并且产生了“非政府组织”和“非盈利组织”的概念，其运营不以单纯盈利为目的，资金多来自于企业赞助及会员制付费。与国内民非组织更靠近政府相比，国外的区域组织离企业更近，多扮演着独立于政府之外的政策建议机构角色。
美国加州湾区是全球范围内区域一体化的成功案例，湾区共覆盖了101个城市，州内任何公共政策的推进都需要所有城市政府的协作，第三方的协调功能因此尤为重要。
旧金山湾区委员会（Bay Area Council）成立于1945年，是积极参与湾区公共议题倡议的社会组织之一。湾区著名捷运系统BART的设计与通行、旧金山机场的改建等等这些与当地公共政策相关的大型项目，都是在其领导倡议下开工下实施的。
委员会的成员可大致分为三类，首先是大量加州乃至美国全境各大产业中的各类企业，其中不少是国际公司、上市企业，如国内熟知的苹果、Facebook、Google、微软、高盛集团、美国银行、花旗银行、爱彼迎，其中还有来自中国的中国银行、比亚迪等。第二类是加州本土的一些大学，如斯坦福大学、加州大学伯克利分校、旧金山州立大学。第三类则是一些设计公共政策设计的协会与机构，如旧金山国际机场、旧金山公共事业委员会（San Francisco Public Utilities Commission）。
委员会的成立源起可以追溯到1945年二战即将结束时，当时的美国已经在二战中占据优势地位，整个加州湾区也在期待着战后的和平与繁荣，想要把这个地区打造成现代工业的动力源。于是，旧金山湾区委员会在当时加州州长的倡议下应运而生，期待通过委员会的协调，能够使区域内的大企业协同一致，为区域的转型与区域整体竞争力的提升服务。
起初，委员会的首要目标是协调区域内的经济发展，然而在上世纪40年代的高速发展中，他们发现自己的工作越来越多地受到因为计划不当或增长过快而带来的负面影响中，快速的工业化可能带来住房短缺、交通堵塞、空气和水污染等问题。理事会意识到这些问题后，便在40年代后期进行了职能改革，由此委员会成为了最早的区域环境监察机构之一。
自此，委员会便走上了整合区域资源、推进区域内公共政策改革的道路，为区域内的企业和居民服务。
旧金山湾区委员会全球项目副总裁兼中国区域总监邹艳玲在接受澎湃新闻采访时表示，委员会通过将企业代表组成不同专项委员会的方式，关注不同的社会公共议题，从而对区域内的公共政策建言献策。每年各个专项委员会提交下一年度期待解决的公共政策议题，所有专项委员会拿到议题列表后将进行投票，票数排名最靠前的三到五个议题会成为旧金山湾区委员会在下一年关注和解决的主要目标。
委员会还设有配套研究机构——湾区委员会经济研究院，从学术角度对议题的提出和推进提供辅助，在涉及湾区的产业研究方面有很强的权威性。委员会的运营经费主要来自会员制收费和大企业捐赠，企业也会为了获取产业政策的前沿分析而为委员会的服务买单。
委员会的性质为会员制非政府组织，运营资金主要来自于企业缴纳的会费以及承办、组织企业或国际客户委托的活动所带来的经费。
民非组织下一步的努力方向
邹艳玲认为，旧金山湾区委员会运作的优势之一在于美国政体“小政府，大社会”的设定。公共社会议题一直在不断产生，但是政府的职能部门人力资源十分有限，从而让社会组织获得了更多的运作空间。
从中国的现实情况来看，与国外相比，国内第三方组织主动关注的公共议题有限，许多国外非政府组织倡议与跟进的议题在国内已经有专门的政府办公室在关注与负责。
同时，陈雯指出，中国区域一体化中的第三方组织在短期内不太有可能转型成为与旧金山湾区委员会性质类似的非政府组织，国外非政府组织的运营主要由企业发起、主导，对比国外，这种运营模式在国内的表现形式多为企业联合基金，并以投资公司的形式投资一些产业发展的新领域。基金属于企业合股，能够不受单个企业所在地的政策限制进行区域内以及跨区域投资，投资自由度的提升对于区域一体化的融资与资源整合有积极意义。
国内企业在未来是否愿意模仿国外的模式去发起、成立一些专注于政策倡议与分析的社会组织？
陈雯表示，目前这种可能性不大。她观察到，国外的许多第三方组织都具备研究机构的职能，国外的企业也会积极聘请第三方专家为企业提供咨询服务。这些第三方专家既对该企业有深入了解，又了解该企业所在行业的发展动向，可以为企业提供一些创新的思路。与国外的非政府组织相比，当前中国的本土企业咨询人力资源缺乏，企业暂时看不到出资的价值。
因为缺乏核心人才，国内除大型企业以外的多数企业家不太会求助于专业的咨询机构，反而更相信经验与模仿。陈雯提到，这种现象会使得区域内缺乏创新活力，出现产业同构的问题。这种跟随与模仿在未来将不会继续带来更多的盈利空间，“产业内更容易出现产能过剩，企业反而赚不到钱。”
邹艳玲也表示，企业参与区域政策讨论的热情对类似委员会这样的社会组织有很大的影响，而企业的参与热情会随着社会组织改善区域营商环境的影响力的提高而逐步提高。陈雯提出，第三方组织的转型有赖于多方努力。国内要尽可能多地做到数据开源，为社会组织的分析能力提供研究基础，服务于区域一体化的社会组织更需要专注提升自己的理论分析水平，而且要从现在开始积极进行经验积累，为未来的组织职能转型做好准备。
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