参与解决WTO争端的谈判，中国要学会结盟——专访WTO学者程大为教授
华夏时报2019-01-17 10:16
商灏
在前不久中美新一轮贸易谈判背景之下，据外媒报道，美国贸易代表莱特希泽、欧盟贸易委员马尔姆斯特伦、日本经济产业大臣世耕弘成于当地时间1月9日在华盛顿会晤并发表联合声明，以解决全球贸易扭曲问题。三方重申了共同的经贸关切，总结评估了正在进行的工作，同意在此前达成共识的所有领域加深合作，包括其他国家“非市场化”的政策和实践、产业补贴、国有企业、强制技术转让、世贸组织改革、数字贸易和电子商务等诸多议题。三方联合声明还“证实了对WTO及时启动事关贸易发展的电商规则谈判的支持，以争取在尽可能多的世贸组织成员参与下达成高标准的协议。”据称包括美欧日三个经济体在内的数十个WTO成员国将在本月底宣布考虑启动谈判进程。这些立场、主张的表达，与中国商务部去年11月23日发布的《中国关于世贸组织改革的立场文件》中针对WTO改革的三大原则和五项主张，有何关联？酝酿已久的WTO改革已在启动中，它将呈现怎样的变化走向？谁能真正加以主导？中国的主张意义何在？其如何被各国所接受？面临未来很复杂局面，中国将如何化解之？
WTO学者、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际经济系教授程大为博士接受《华夏时报》记者专访时表示，中国要学会结盟。美日欧联合声明，就是一种结盟。她强调，WTO谈判的结盟有自己的特点，除了发达国家、发展中国家这样的大阵营划分外，更多是议题上的结盟，盟友是变化的。例如，不久前，中国和欧洲等就WTO争端解决机制的改革发表了共同声明。中国必须要学会错综复杂的联合。
程大为的研究领域为国际贸易理论与政策、国际商务外交、WTO、电子商务、中国对外经济与贸易关系，1999年她作为世界贸易组织的工作人员，参加了WTO西雅图第三次部长级会议。她还曾参加2001年多哈第四次部长级会议，之后多次参加相关国际研讨会。
未来谁能真正主导WTO机制的改革？
针对美国等国家在多边的一贯表现，她说，二战后的美国体系是以非歧视性原则为基石的多边体系，这一体系是美国治下的多边，无处不体现美国的国际战略意图。有学者认为美国遵循的是一种“自我利益的多边主义”(self-interestedmultilateralism)政策,美国只是将多边框架作为实现其特定国家利益的手段。还有学者认为美国采取的是一种“功利性多边主义”(utilitarianmultilateralism)立场,即美国将自己视为是重要的行为体,不愿意向其他国家做出妥协,特别是当它认为其国家利益受到威胁的时候。这些评价客观反映了美国在多边体系中的表现。美国既是世界上进行多边合作的主导力量,同时又是此类合作的最大障碍之一。现在的规则大多停留在1995年乌拉圭回合结束时签订的协议，在WTO内部，我们常说，这些规则是有四国集团（oldQuadcountries）主持定的。
因此，程大为说，我们应该看到，传统上，发达国家在规则制定上更有主动权，也有控制能力。此次WTO改革，老四国集团已经密集发出声音。2017年12月12日，在阿根廷WTO部长会议期间，美国、欧盟与日本三方部长级贸易官员发表联合声明，表示在产能过剩以及相关的产业补贴、国企问题，还有技术转让问题等方面加强合作。2018年3月，三方再次在布鲁塞尔发表类似声明。2018年5月31日，美欧日在巴黎再次发表联合声明，对强化产业补贴规则、技术转让政策、市场导向经济的条件要点等方面形成了一些原则性共识，同时表示将在2018年底以前完成内部准备步骤，随后发起贸易谈判，并表示要保证“关键贸易伙伴”参加。联合声明除了要求加强WTO补贴透明度纪律之外，并没有明确声明所说的谈判是否在WTO框架下举行。2018年9月25日，三方部长在纽约发表第四个联合声明，显示已经就相关议题的内部协调取得一定进展。2019年1月9日，三方贸易代表又发表了最新声明。加拿大也又突出的表现。加拿大于2018年8月30日形成了一个题为《加强与现代化WTO》的讨论文件草稿。加拿大于10月24日到25日在渥太华举行改革WTO会议，加方邀请了欧盟、日本、瑞士、挪威、澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国、巴西、智利、墨西哥与肯尼亚参加，加上东道国加拿大，合计十三方。从加方邀请名单上看，中国、美国、印度和俄罗斯等WTO重要成员没有包括在内。可以看出，加拿大对WTO改革的视野更广一些，能够团结一些小型发达国家和新兴经济体参与。发展中国家也保持了密切关注，其中，中国、印度、马来西亚等国都发表过声明和研究报告。
但未来谁能真正主导WTO改革？程大为认为，从能力和实力看，发展中国家仍有差距，但发展中国家不应该因此就放弃，而是应该更积极参与。马来西亚、印度和南非主张，WTO改革应先解决乌拉圭回合的遗留问题，特别是权力和义务的不对称性问题。（repeatedlypointedtothe"asymmetries"inrightsandobligationsarisingfromtheURcommitments.）而2019年美日欧的三方声明完全没有提及这一问题。这说明，在如何改革WTO的起点性问题上，发达国家和发展中国家仍充满对立。她表示，如何解决这一对立，是争夺话语权和铺开未来谈判的关键。
美日欧本次联合声明与中国的核心关切
谈到美日欧本次声明与中国的三大原则五项主张，程大为说，和美日欧以前的大量研究和议题倡议比较，1月9日的声明，在内容上是克制的，即重点聚焦了主要问题，没有长篇大论。
程大为详举了美日欧本次联合声明所关注的问题：
第一类，是美国特别关注的问题，这些问题是中美贸易战中美国反复抱怨中方的问题。（1）关于非市场导向的政策和做法的关切，部长们总结了各方间加强信息交换的情况，其他市场导向条件指征的识别，并确认市场导向条件的环境是公平互惠的全球贸易体系的基石，同时确认了三方的公民和企业是在市场导向条件下运作的。部长们还确认他们承诺继续共同努力，包括通过正在进行的WTO争端，维持现有WTO纪律的有效性。（2）产业补贴方面，部长们指示各方工作人员在春季前完成相关三方协议文本工作，以便在此之后酌情与WTO其他主要成员进行接触。（3）强制技术转让方面，部长们确认他们同意就执法、新规则制定、国家安全目的的投资审查以及出口管制等领域进行合作，并在春季之前对合作情况进行进一步总结。
第二类，有关WTO改革方面，包括货物贸易透明度和通知改革的联合提案，和发展中国家地位的认定。程大为说，关于透明度等问题，中国也支持这一改革。关于发展中国家地位认定和未来承诺，不是中国一个国家的事情，中国应该和印度等国家共同协商立场。
第三类，是数字贸易规则。程大为把这类规则叫做未来规则。她说，未来规则涉及的领域十分广泛，如全球价值链规则、渔业补贴等，但是，美日欧的声明相当克制，没有提出广泛的议题，只是重点提及了数字贸易，应该说，是一个理性的开局方式。
程大为表示，中国的三个基本原则和五点主张搭建了我们未来谈判的基本框架。三个基本原则是：第一，应维护多边贸易体制的核心价值——非歧视和开放。这一点是对二战后美国治下多边体系的认同，是世界贸易体系可持续的基石。第二，应保障发展中成员的发展利益。发展是世贸组织工作的核心。这一点，程大为认为最重要。“从美日欧的声明中可以看出，他们也关注了发展问题，但是，从他们的立场上看，他们是让大多数发展中国家‘毕业’，不再享受WTO原来的特殊和差别待遇，而不是像中国这样，继续维护发展中国家的利益。所以，WTO改革的开局，这个问题谈不来，发展中国家和发达国家两大阵营的矛盾就会再次爆发，从而就没有继续谈判的可能。这一点，中国应该团结更多的发展中国家去认可。”
但程大为特别提到，这里会出现几个相关的问题，即美日欧提出的发展中国家的身份认定标准，然后是毕业标准，然后是如何对待不同等级的发展中国家。美日欧的头号目标是想把中国看作是发达国家，那就涉及到如何设定具体指标。中国的策略应该是，不回避问题，甚至要和更多的发展中国家把问题说清楚，哪些是我们和发展中国家共同的利益，哪些是中国和其他发展中国家不同的，然后，中国要提出一个保全发展中国家整体利益和特别关注了中国特殊性的方案。
中国提出的第三个原则是，应遵循协商一致的决策机制。规则应该由国际社会共同制定，磋商进程应保证所有成员特别是发展中成员的共同参与。程大为认为这一原则是针对规则制定的，发展中国家只有共同参与，才能使未来体系更为公平。
分析比较中国提出的五点主张，程大为说，第一个主张“应维护多边贸易体制的主渠道地位。”与1月9日美日欧的声明比较，中方明确提出了维护多边体制。在欧洲、加拿大的各自声明和倡议中，欧洲、加拿大和中方在维护多边体制的立场上是一致的。特朗普政府对多边体制的态度是矛盾的，他的实际做法是单边的。虽然美日欧的三方声明没有明确说多边体制的问题，但是，中国并不孤立；第二个主张“应优先处理危及世贸组织生存的关键问题。”改革应尽快解决上诉机构成员遴选问题，并将违反世贸组织规则的单边主义和保护主义做法关进制度的笼子，确保世贸组织各项功能的正常运转。中国的这一主张符合广大发展中国家的利益，所谓关键问题，我认为包括，乌拉圭回合遗留下来的不对称问题，发展中国家利益受损问题，上诉机构收到破坏问题，以及特朗普政府推行的保护主义问题；第三个主张“应解决贸易规则的公平问题。”公平，美国也在说，中国也在说，美国说中国有补贴，中国说美国有补贴。程大为认为，这可以讨论，但是，双方要都看到自己的问题，不能“只许州官放火，不许百姓点灯”；第四个主张“应保证发展中成员的特殊与差别待遇。”这一点是中国提出的第二个基本原则的具体措施，实际上，特殊与差别待遇始终是WTO的基本原则，不能被改革掉；第五个主张“应尊重成员各自的发展模式。”这一点非常重要。美日欧的声明中，第一点，实际上就是讨论的发展模式问题，强调市场经济国家。“最近，我在重读《哈瓦那宪章》（UNITEDNATIONSCONFERENCEONTRADEANDEMPLOYMENT，HELDATHAVANA,CUBAFROMNOVEMBER21,1947,TOMARCH24,1948Article13）在第二次世界大战后，各国都要发展经济，重建国内经济结构。可能是处于一个新秩序诞生时期，这份文件给与了发展以更多的关注，并理解各国的发展模式。目前，全球化的不平衡使世界体系进入风雨飘摇之中，是否可以重温一下历史的智慧？WTO改革，就是要解决全球化不平衡问题，挽救体系危机，要学习1948年的现实主义立法精神。”
中国的原则和主张如何被各成员国所接受？
记者问程大为教授，中国的原则和主张如何能被各成员国所接受？她表示，中国的主张有三个特点。第一特点是务实性，正视各国的不同发展阶段、发展模式，关注了发展问题，并将发展作为改革的目标，让贸易为发展服务。程大为认为，过去，WTO的局限性是过于聚焦在贸易问题，实际上，各国真正关注的是经济发展，贸易是手段。发展中国家需要谈发展问题，发达国家同样需要谈发展问题。这次美日欧主张把产业政策纳入到谈判的日程，实际上就是在谈发展问题；第二特点是紧迫性。中国的改革方案都是存量改革，并不是要颠覆一个体系，而是在改进一个体系，中国方案能解决目前贸易体系中的紧迫性问题，能够解决危机；第三特点是前瞻性。中国并不排斥对新议题的讨论，提出了对中小企业等新议题的关注。
程大为认为，WTO改革是一揽子改革，不是修修补补，不是针对一个特殊国家制定特殊的纪律。这就要求：第一，所有成员都参与，第二，所有问题都在讨论范围之内。在这样的前提下，中国需要知己知彼。所谓知己，要知道自己的经济情况，政策能力，提出自己的方案，除了基本原则和重点关注，要更细化中国的改革建议。所谓知彼，就是要摸清其他国家的立场方案，不光是美日欧的，更包括发展中国家的。另外，程大为强调，中国要学会结盟。美日欧联合声明，就是一种结盟。WTO谈判的结盟有自己的特点，除了发达国家、发展中国家这样的大阵营划分外，更多是议题上的结盟，盟友是变化的。例如，不久前，中国和欧洲等就WTO争端解决机制的改革发表了共同声明。要学会错综复杂的联合。最后，程大为还特别提到，要解释中国的共赢思维。虽然美国不认同这样的思维，但多数国家是认同的。“WTO为什么要改革，就是因为过去体制的运行结果是不公平的，是零和博弈。只有能够保证共赢的体系才可持续。”
责任编辑：秦岭 主编：商灏
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