2014年12月26日，国务院印发《落实“三互”推进大通关建设改革方案》（以下简称《方案》），推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助（“三互”），提出到2020年，跨部门、跨区域的内陆沿海沿边大通关协作机制有效建立，信息共享共用，同一部门内部统一监管标准、不同部门之间配合监管执法，互认监管结果，优化通关流程，形成既符合中国国情又具有国际竞争力的管理体制机制。这对内陆综合保税区的发展既是机遇也是挑战。如何在大通关模式下克服各种困难，把握发展的机遇，是综合保税区走出目前发展困境的良好契机。

一、“大通关”政策基本情况介绍

《方案》从强化大通关协作机制实现“三互”，完善大通关管理机制，改善大通关整体环境和加强大通关组织领导四个方面，共计提出了15条改革措施，分别包括推进“单一窗口”建设，全面推进“一站式作业”，建立健全信息共享共用机制，推动一体化通关管理，打造更加高效的口岸通关模式等。《方案》明确提出，推动口岸管理相关部门共同简政放权，完善事中事后监管；推动“单一窗口”建设；简化口岸现场通关环节，除必要的执法作业环节外，其他通过属地管理、前置服务、后续核查等方式将口岸通关非必要的执法作业前推后移，把口岸通关现场执法内容减到最低限度；推行“联合查验、一次放行”的通关新模式，实施联合翌临检查等“一站式作业”。加快推进内陆沿海沿边通关一体化和检验柃疫一体化，逐步取消许可证件指定报关口岸管理；广泛实施口岸通关无纸化和许可证件联网核查核销；积极推进旅客自助通关。在优化机制的基础上，完善大通关管理体制的渐进改革措施，研究探索行政执法权相对集中行使和跨部门联合执法；开展查验机制创新和综合执法试点等改革措施。与此同时，《方案》要求建立完善与推开国际物流大通道建设相适应的通关管理机制，建设多式联运物流监管中心，改进监管方式；加强与“一带一路”沿线国家口岸执法机构的机制化协作，落实世界贸易组织的《贸易便利化协定》。加快自由贸易园(港)区和海关特殊监管区域监管制度创新与复制推广，建立“自由贸易园(港)区-海关特殊监管区域-区外”的分级复制推广机制，推动全方位扩大开放。

二、湘潭综合保税区的发展现状

湘潭综合保税区于2015年4月20日正式封关运行，规划总面积为3.12平方公里，其中一期用地约1.62平方公里(2430亩)。保税区建设总投资估算为36.79亿元，具有保税、仓储、海关、商检、检疫等国际港囗所具有的多种功能。

2年来，湘潭综保区的进出口业务发展较为缓慢，具体数据见下表：

指标

年份

报关单数/票

进出口值/万美元

货运量

/吨

入库税款/万元

注册企业数/家

备注

2015年4月至12月

414

72212

1861

356

21

较多的转口贸易数据造成进出口值虚高

2016年

497

5849

3008

435

49

2017年1至6月

269

3414

23

47

湘潭综保区目前发展存在的主要问题是：一是新型业务拓展缓慢。各项新业务的开展不尽如人意。保税展示交易、分类监管、跨境直购等业务不大，有些还没有实质性开展业务。二是招商引资乏力。目前真正能够支撑综保区大发展的大项目还没有，项目瓶颈制约问题依然是综保区当前最明显的短板。三是企业经营不理想。受整个经济形势的影响，企业融资困难、国内外市场萎缩，部分入园企业生产经营困难步履维艰。

三、湘潭综合保税区发展缓慢原因分析

（一）从宏观层面而言，主要是：

1、政策倒挂难以开拓国内市场。随着近年世界经济的持续走软和国际市场的萎靡不振及中国经济的快速增长，区内越来越多的企业把目光投向了广阔的中国市场。区内企业需内销产品与购进原材料时会面临着很多困难：一是区内企业不能享受一般纳税人资格，不能向国内客户开具增值税发票，制约了区内企业在国内采购原材料和销售成品；二是内销成品按状态征税，相比区外企业折算料件征税实际多缴纳了税款，尽管现在在政策层面允许综保区复制推广自贸区优惠政策来根据情况选择性缴税，但实际上审批程序复杂，目前还没有一家综保区申请到这一优惠政策；三是报关费用偏高，区内企业在进出报关时，报关费用是固定的，不管数量多少，都要承担一票报关费用，增加了销售成本，尽管允许企业进行集中申报，但也有申报周期及缴纳保证金的限制，存在诸多不便，而区外加工贸易企业则不存在这个问题。

2、自贸区政策落实较难，各地实施进程不一。上海、天津、福建、广东等自贸试验区已先后发布可复制的创新政策、制度等，其他海关特殊监管区域根据当地业务需求，逐步复制创新经验。但由于各地海关特殊监管区域在复制有关经验中，需要根据实际不断摸索具体操作办法，在一定程度影响了政策落地的进程。

3、法律体系不健全，立法保障不足。根据国际上的成功经验，设立特殊经济区域一般都是先立法，明确特殊经济区域的性质和作用，再推广实施。目前仅有《保税区海关监管办法》《保税区外汇管理办法》《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》《加快海关特殊监管区域整合优化方案》等由国务院及部门制定的行政规章，没有考虑到海关特殊监管区域的功能实现问题，部分政策法律缺乏配套细则或脱离实际，在实践中难以操作。各个海关特殊监管区域的管理与业务运营仍然主要依靠其所在地的人大、政府制定的地方性法规规章，湖南省暂未出台相应的地方性法规规章。

4、双重监管模式削弱其发展动力。综合保税区内的企业，本身就已经被围网与外界隔离，人员和货物都要通过专用IC卡进出，受到海关全天候24小时的监管。但同时，海关还通过电子帐册对区内企业进行保税物料的管理。所谓的电子帐册，是由加工贸易企业向海关申请开设的用于记录企业进口原材料和设备、出口成品、备案单耗等数据的电子底帐。海关要求企业一般每半年或一年要对电子帐册进行一次核销，核销时将企业的实际库存数量和海关电子帐册底帐的理论库存数量作对比，如果实际库存比理主化库存少了则要对盘亏的数量进行补税。海关通过电子帐册对加工贸易企业保税料件进行监管是全国的通行做法，但对于综合保税区内的企业也通过电子帐册进行管理，则是于法无据。海关部署令第【2010】191号《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》第三十一条明确规定：“区内企业不实行加工贸易银行保证金台账和合同核销制度，海关对保税港区内加工贸易货物不实行单耗标准管理”。之所以有这一规定的原因在于综合保税区内的企业已经处于海关卡口围网管理之下，没有再对企业通过电子帐册进行监管的必要。

5、信息化管理系统复杂多变难以适从。我国海关从上世纪八十年代的H883系统到本世纪初的H2000系统再到现在的H2010系统，这些系统的升级换代都是在经历了大量的前期准备工作之后进行的，时间间隔也都在十年左右，系统在运行表现也十分的成熟稳定，这对企业的正常使用影响较小。然而与综合保税区外的众多企业所不同的是，我国各个综合保税区内的企业科学家被海关要求使用着综合保税区内特有的企业关务和物流信息化管理系统。客观来说，该系统的确为综合保税区海关对区内企业的监管带来了便利，在一定程度上减轻了海关人员的工作量。但综保区管委会及区内企业需额外承担设备运行维护费和不断更新升级的费用，如湘潭综保区为新增分类监管及保税展示交易业务，需对原有系统新增业务模块更新升级，费用少则几十万，多则上百万，对区内企业电脑服务器的软硬件配置也都有强制要求。升级完成后，企业操作人员每每花上数月时间学习新系统的操作使用，并且新系统还存在运行不稳定或不成熟，难以适应新业务需求，影响企业通关增加企业负担等情况。

6、行业政策不明，提升物流成本。2011年国务院办公厅发布《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，要求“促进国际物流和保税物流发展。从国民经济行业分类、产业统计、工商注册、土地使用及税目设立等方面明确物流业类别，进一步确定物流业的产业地位。”但六年过去，《国民经济行业分类》中仍然没有物流行业的类别，因此导致各地对物流行业的政策千差万别。湖南省的物流行业政策并未对工业物流与一般商贸物流作出区别界定，多数仍按照商业行业的政策来执行，区内的工业物流企业因此承受了较高的税费负担，相较于为工业物流专门制定了优惠政策的周边省份，区内工业物流的成本更高，从而使得综保区原本可以为本地外向型生产企业降低运营成本的优势难以发挥。

（二）就微观层面来讲，存在以下几个方面的问题；

1、区内企业物流成本偏高。湘潭综合保税区位于没有港口的内陆城市，需要通过长途内陆转关运输进出货物，目前承担这段内陆转关运输的车辆必须是海关监管车辆，尽管海关总署2016年第86号公告明确了特殊监管区域之间货物的流转企业可以自行运输，署加发【2016】81号文件明确内企业可将一线进境货物自行运输至综保区通关，但实际上由于观念问题或是出于其他利益原因，在沿海延边各口岸并不允许企业自行运输，只要进入监管场所的货物，企业必须用海关监管车辆提货运输。由于海关监管车辆的特殊性，其比普通车辆一天的费用一般要高出百分之一二十左右。另外，综合保税区外的国内供应商销售货物给综合保税区内的企业需要向海关进行申报，送货车辆则在海关监管场地等待放行，如果海关查验货车需要等待半天左右的时间，这段额外多出业的等待时间会导致送货车辆的运费较之综合保税区外企业送货的运费要高出百分之二十左右。

2、同质化竞争日趋激烈，口岸资质无法共享。目前，在外贸经济总量并不大的湖南省布局了衡阳、湘潭、岳阳、长沙、郴州五家综合保税区，这在内陆省份独一无二，沿海省份也不多见，竞争可见一斑。此外，作为外向型经济功能总部的综合保税区需要各类指定口岸功能作为依托，虽然长沙、株洲、湘潭、岳阳、衡阳已分别取得多个指定口岸资质，但是由于目前没有政策支持，无法共享，综保区在开展国家赋予的相关业务过程中要不断申报相关资质。

3、服务贸易基础较为薄弱，国际金融、企业融资结算和跨境电商等新兴服务业发展进程迟缓。湖南处于中部地区，对外开放程度较低，2015年进出额全国排名19位，2016年为？位，服务贸易起步晚、积淀薄、时间短、规模小，专业人才缺乏，发展后劲不足。受产业基础、政策、人才等因素制约，湖南在国际金融、企业融资结算方面，方式单一、品种少，办理融资的手续繁琐，融资条件较为苛刻，自贸区金融创新制度暂未复制推广。跨境电商受新政及有关政策影响，跨境直购业务在较长时间处于停滞状态，且湖南当前未有跨境电商保税备货业务形态，对于发展跨境电扇产业影响较大。

4、口岸综合服务系统有待完善。口岸是一个跨部门、跨行业、多环节、多功能的大系统，它的五个独立的子系统：口岸综合管理系统，口岸查验系统，口岸货源系统，口岸运输系统，口岸综合服务系统，其各自的效率构成了口岸的整体效率，因此要提高通关效率，光靠海关、检验检疫等少数执法部门是不够的，只有把通关作业涉及到的所有部门、所有环节当成一个整体，让这些部门和环节都参与到提高效率的行动中，才能达到提高整个通关效率的目的。就湘潭综保区而言，目前重点建设和加强的方面侧重于口岸综合管理和口岸查验系统，在其他三个方面则相对薄弱，如口岸综合服务系统所包含的搬运吊装、餐饮、住宿、治安保卫等方面都存在一定不足。

5、通关便利措施难以落地。综保区有效服务本地企业的一个重要途径就在于其各种通关便利措施，如“分送集报”“分类监管”“提前申报、货到验放”等，由于湘潭综保区是新成立的综合保税区，各项工作都还处于发展进行当中，货物的通关量还相对较小，因此影响了海关落实部分通关便利措施的积极性。比如上述三项措施尽管系统已具备相应功能，在技术上不存在问题，但至今仍未进入实际操作。就好比饭店的菜单上已经开出了这些菜名，厨师也掌握了制作技术，但由于顾客点单的人少，因此饭店常常没有备料，使得这些菜式名存实亡。

四、湘潭综保区发展对策分析

通过对阻碍综保区发展的原因分析，我们不难发现，现在综保区发展受阻，主要是现有的监管模式已经落后于目前综保区的发展需要，如何充分利用国家推行“大通关”的契机，打破现有的监管枷锁，是综保区进一步发展的关键所在。笔者从以下几个方面提出对策分析供参考。

1、加快自由贸易区制度的创新与复制推广，推动全方位扩大开放。如同以往的保税区和出口加工区现在正向保税港区和综合保税区转型升级一样，综合保税区今后也必然会迈向自由贸易区。综合保税区不要仅仅局限于简单的几条制度政策的复制推广，如分类监管、选择性征税等，还可以从观念上大胆革新，全方位深层次的打皮现有监管枷锁。如现有的物理围网卡口管理与电子信息管理双重监管，既浪费资源增加负担又无必要，可参考自由贸易区内政策，进入综保区内的货物企业完全自由支配，只有货物进出区才按照相关规定监管。也可以参照区外企业监管，摒弃围网与卡口，对区内企业进行电子信息监管，实行“由企及物”的后续监管理念。

2、创新大通关协作机制和模式，探索建立与综保区发展战略相适应的“单一窗口”。韶山海关的简化通关手续，提升监管效能基础上进一步加强通关作业一体化。湘潭综保区检验检疫部门应与海关一体化通关改革相呼应，同步推动检验检疫一体化进程，力求实现通报、通检、通放。综保区内各监管单位要进一步优化监管执法流程，变以往“串联执法”为“并联执法”，逐步向跨部门综合执法迈进，在全面实施关检合作“三个一”的基础上，依托电子口岸公共平台，加快形成跨部门共建、共管、共享机制，打通各部门“信息孤岛”，推进国际贸易“单一窗口”建设，进一步拓展“单一窗口”的应用功能，条件成熟时逐步向真正的“单一窗口”转变。

3、放宽综合保税区内企业相关的政策限制。首先，简化实行选择性征税政策申请手续。目前湘潭综合保税区企业在产品内销补税的税收政策上，还不能自由选择“按产品折算成原材料”或“按出区成品”来选择性征税，究其原因是申请手续复杂，还需要国家财政部批准。其次，取消集中申报对企业的资质要求，尤其要取消缴纳保证金这一要求，减少企业负担。最后，在综合保税区企业产品内销售客户的资质要求上，要取消区外客户必须具备进出口资质的要求，从而扩大区内企业的客户群体，具体做法上可以改变目前由区外企业报送进口并缴纳关税和增值税的做法，改按由区内企业单方报关内销并同时由区内企业自己补缴关税和增值税。

4、落实相关制度规定，减少企业物流技术。相关制度规定综保区内企业在特殊监管区域之间及一线货物进出综保区时可自行运输货物，具体操作时往往还是使用监管车辆运输，有观念的原因，也有利益的问题。这需要必地海关与口岸海关加强联系沟通，也需要地方政府多呼多沟通，以充分落实相关规定的执行，切实保障企业的利益。至于二线货物进出区的物流成本问题，则可以通过“前期放开，后期管住”提高通关效率来解决。

5、用足用好政策，发挥综合保税区政策优势。综合保税区要建立精通国家政策和具有敏锐市场意识的高素质的招商引资团队，在引进项目时，不能来者不拒，而要事先和项目方进行详细的沟通，向其说明综合保税区的各项功能、原理、国家当前和未来的相关政策及走势等，使其能结合自身项目实际情况，诸如原材料、设备和成品的国际国内市场分布、所涉及到的主要商品编码及相应的进口关税税率和出口退税率等因素，做出全面科学的评估，来最终决定是否进驻综合保税区内设立企业。只有在使得项目方透彻理解了国家相关政策的基础上，把最适合于在综合保税区内发展的企业领进去，才能在给予企业最大优惠的同时，让企业自身也能有发展壮大的潜力，做到既符合国家宏观经济调控的产业政策目标，也使得综合保税区在发展中能扬长避短，促进区域经济健康协调发展。

6、整合优化全国综合保税区信息化管理系统。在大数据时代的今天，海关对综合保税区实行越来越精细的信息化管理是大势所趋。针对目前国内综合保税区海关系统所存在的问题，应该从以下有一套方面着手加以改善：一是要彻底改变全国各个关区之间综合保税区海关系统平台不一致的现状，参考“中国电子口岸”的成功经验，及早推出全国统一的综合保税区信息化管理系统；二是在系统升级换代前要做好充足的前期调查准备工作，进行可行性研究，真正有必要时才进行升级，降低升级频率，如此才能降低频繁系统升级带来的对区内企业资金人员和正常生产经营的压力；三是在信息化管理系统本身的开发设计上要科学合理，界面要简单友好，数据接口要安全方便，做到可以把区内企业ERP数据和海关系统无缝对接，给海关企业的实时监管提供便利。

7、综保区要加强与经开区招商联动，在项目信息、产业政策、渠道资源、活动宣传等方面实现共享。同时，真正落实好“三个服务”的理念，招商、亲商、安商、扶商有机结合，一个也不能少。

（作者系湘潭综合保税区主任助理 王立平）