清代各省督抚之下,设布政使、按察使合称“两司”。按大清官制,布政使秩从二品,按察使秩正三品,显然两者之间有着品级上的差异。那么布政使与按察使是否有隶属关系?如果和现在相比,布、按相当于什么级别的官?
对明清历史略有了解的读者都有一个基本的印象:布政使主管民政,按察使主管刑名。然而这只是大概的说法,还不够全面。御史根据相关的文献记载,来仔细聊一聊这两个官职。
布政使、按察使是中国历史上较为年轻的官职,始于明洪武年间。布政使因掌一省之行政,宣布国家政令于各府、州、县,故而衙署为“承宣布政使司”,其性质类似于之前的藩镇,所以简称“藩司”。
从法律的层面来看,明代的总督、巡抚不是地方官,是以部院大臣作为差遣性质到各省主持大局的,故而布政使实为一省最高行政长官,官方文献中称其为“首领官”。
清代将督抚制度彻底地方化,布政使即成为督抚之属官。名义上布政使仍有统属府、州、县之责,但已经失去行政上的独立性。
尤其是乾隆十三年,乾隆皇帝在一道上谕中明确说明:“外官官制,向以布政使领之,但督抚总制百官,布、按二司皆其属吏,应首列督抚,次列布按”。自此,各省的官职序列得以正式确立。
按《清史稿·职官二》的记载,布政使掌一省之行政,总司全省之钱谷出纳,并承宣政令,考核所属州县。
布政使具体的职掌主要分为四大块:
其一、承宣政令。凡朝廷之政务、法令,均由布政使宣达各府、厅、州、县贯彻实施。仅从这一点来看,布政使司衙门就是现在的省政府,布政使扮演的就是省长的角色。
其二、管理属官。总督、巡抚虽是各省最高长官,但他们只负责大局,并不具体参与辖区内的行政事务。
按规定,府州县以下各官俸禄发放、政绩考核等诸多方面,均由布政使负责,然后汇总至督抚,上报吏部。通俗地理解就是各府州县官直接对布政使负责。
其三、掌全省财赋。各省的收入、支出例有定额,其赋税征收以及财政支出,均由布政使统一筹划,并上报户部。在很多影视作品中经常出现一个词叫“藩库”,此即指布政使司银库,这也说明布政使实掌一省之财政大权。
其四、参议全省重大政务。凡省内的军政、民政、司法、教育以及临时性的重大军政事务,布政使都有参议的权力,甚至必要的时候,布政使还可以直接向皇帝具折密奏。
这一点很重要,朝廷显然是赋予了布政使参议地方重大军政事务的特权,有意节制督抚。以现在的情况来看,布政使实际上就是省委常委,有不小的话语权。
按察使所在的衙门称为“提刑按察使司”,按《清史稿》之记载,按察使“掌一省刑名按劾之事,振扬风纪,澄清吏治”。
文献中寥寥数语便概括了按察使的职掌,但其中的信息量很大。通俗的理解,按察使有以下几个重要的职责:
其一、办理全省刑名案件。凡各府州县经手的案件,都要汇总于按察使司衙门,所有卷宗、供词也需一样不少地交到按察使司。这样做的目的是为了防止地方各级官吏徇私舞弊,以维护国家的司法公正。
其二、考察外官。按定例,各省官员每三年举行一次“大计”,以考核各级官吏的政绩官声。在大计实施过程中,按察使充任考察官,协同督抚、布政使考核辖区内各级文官。
其三、管理全省之驿传事务。各省的驿站作为一个单独的系统,从清初开始就一直由按察使分管,这项职能也是很多读者最容易忽视的。
与布政使一样,省内所有重大政务,督抚也需知会按察使,并听取按察使的意见。唯一不同的是,并非所有省份的按察使都有密折上奏权。
与现在比对,按察使是省委常委、政法委书记、纪委书记、交通厅厅长的综合体,论级别和岗位职能,至少是常务副省长。
然而,有一个问题还是需要交代一下的,省长和常务副省长毕竟有行政级别高低之分,有上下级的关系。但是布政使与按察使却没有这层关联,他们没有隶属关系,只是分工不同而已。
那么既然是平行的为何品级又有略微的差别呢?
道理很简单,古代封建社会,不管哪一朝哪一代,民政(也可称钱粮)和刑名的地位不同。历代统治者无不将钱粮作为国家的根本,所以民政系统更受皇帝的重视,这也是布政使与按察使有半品差异的主要原因。