布政使与按察使在清代被称为“司官”,如果按照行政等级来说,布按二司仅次于督抚位列道府之上。
不过,同样是司官,布政使与按察使的级别又不一样,前者是从二品后者是正三品。那么,从权力、地位的角度而言,布政使与按察使又是什么关系呢?他们是否属于上下级?
布、按二司是在朱元璋手上创立的,当时为了平衡地方势力,在各省设都指挥使司掌管军事,设布政使司总揽民政,设按察使司管理刑狱。此即明代的“三司”。
明代前期,三司共同组成了最高领导机构,遇重大政务需联名向朝廷上奏。但经过时间的推移,朝廷发现布政使与按察使经常尿不到一个壶里,为了推卸责任时而扯皮推诿,这才有了后来的巡抚。
不过需要说明的是,明代各省巡抚并非常设,有些省份布政使仍是一省的首领官。且明代巡抚的编制属于京官,所以即便是设了巡抚,布政使仍被认为是一省的最高领导,地位高于按察使。
清代的情况发生了变化,各省巡抚成了地方封疆大吏,布、按二司被降为督抚属官。虽然职掌没有发生改变,地位却是大大降低了。
如果和现在的情况对比,清代的巡抚是省委书记兼省长,布政使可以理解为常务副省长,按察使则是省政法委书记。
我们知道,常务副省长与政法委书记一般都是省委常委,属于副部级干部。所他们不是上下级关系,且地位差距也不是十分明显。清代的布、按之所以被并列为“二司”,大致也能说明两者之间的平行关系。
布政使是从二品官,掌一省之行政,总司全省之钱谷出纳,并承宣政令,考核所属州县;按察使是正三品官,掌一省刑名按劾之事,以及驿传事务。
从职掌情况来看,布政使显然权力更大,封建时代赋税乃至国家重务,官员考核又涉及人事,比起刑名、驿传而言,自然要重要得多。
雍正即位后,将密折制度大力推广,原先只有督抚才有的密奏权,被下放至布、按二司。从文献的记载来看,各省布政使在法律的角度上是被赋予了密折权的,而按察使却非标配。
这也说明,朝廷对布政使的重视程度更高,甚至有让布政使监督、节制督抚的意思在里面。
衡量一个地方官员的权力、地位,品级固然是一方面,但是能否与皇权直接沟通也是十分重要的,就冲这一点而言,布政使胜过按察使。
再者,清代地方大员晋升有一套严格的程序,任何职务出缺,都规定了有哪些应升人员补缺。
比如巡抚出缺,例由布政使、内阁学士、左副都御使、府尹等升任;布政使出缺,一般不会派遣京官调任,而规定只能是由按察使升任。
这也说明,布政使与按察使虽然是同一层次的职务,但由于品级与职能的不同,按察使若想成为封疆大吏,就必须要经过布政使这个槛,否则就会被认为没有任职督抚的条件。
各省布、按品级相差不明显,且都是在督抚的领导下开展工作。如果督抚有意偏向某一方,那么其地位就会受到影响。
比如咸丰七年,王有龄任江苏按察使,徐有壬为江苏布政使。可偏偏两江总督何桂清与王有龄关系密切,王有龄仗着有总督撑腰,就不把徐有壬放在眼里,凡事总爱抢风头。
徐有壬长期被压制,终于按捺不住内心的愤怒,结果一纸奏章弹劾王有龄,说他插手钱粮事务。
朝廷见地方大员不和,便发文询问何桂清,何桂清袒护王有龄但也知两人矛盾太深。在他的保举下,王有龄升任浙江布政使,不久调任浙江巡抚。
这件事让徐有壬耿耿于怀,无奈官大一级压死人,他把这笔账记在了心里。也是恶有恶报,太平军二破江南大营后,驻扎在常州的何桂清弃城逃跑,一路逃到苏州。
其时,徐有壬已经升任江苏巡抚,他以“弃守城池”之罪拒绝何桂清入苏州城。不久咸丰帝去世,朝廷没有时间处理何桂清。等待慈禧垂帘之后,何桂清被开刀问斩,成了慈禧掌权后第一个被杀头的封疆大吏。
其实,类似的案例还有很多,这里不一一细说。意思无非就是表明,清代的布政使与按察使仅仅是品级与分工上的不同,他们属于平行而非上下级关系。
可有一点是明确的,有清一代还没有发现有哪个按察使可以越过布政使升任巡抚的,这就是清代官制的奥妙之处。