自1994年起开始贯彻“分税制”,即不再采取以总量承包的方式确定中央与地方的财政收入比例,而是根据税种来划分哪些属于中央财政税源,将以往33种税合并调整为18种,又进一步将这18种税分为国税、地税和中央与地方共享税三大类。
从贯穿国有企业改革历程的主要矛盾及其运动来看,其主要动力来自于企业收入目标与政府财政收入目标之间的冲突。围绕这一主要矛盾不断调整国有企业与政府之间的利益关系,推动着国有企业改革一步步深入。至少在1992年之前国有企业改革的前三个阶段,其主要矛盾是企业收入目标与政府财政收入目标之间的矛盾运动。1979年开始对国有企业放权让利,允许国有企业留利,对企业的积极性有所调动。但接踵而来的便是政府财政发生困难,自1980年起便开始较大规模地发生财政赤字。
为缓解财政困难,自1981年起对国有企业在放权让利的同时,增加了若干调节税,诸如,能源、基础设施税费等,由此,企业负担加重。为进一步调动企业的积极性,1982年在全国范围内进一步提高国有企业留利比例,不同企业具体留利水平取决于企业与政府谈判的能力。
企业留利水平尽管在不同企业极不一致,但总体上是普遍提高留利比例,因而又进一步导致政府财政困难加深。为切实保证政府财政收入目标稳定实现,自1983年开始放弃简单的“放权让利”改革方式。
改革进入第二阶段,采取“利改税”方式来规范国有企业与政府间的利益关系,并配合以“拨改贷”的方式来重新确定政府与国有企业的固定资产投资关系。由此,财政对企业的约束力度加强。利税合一的条件下企业必须首先以上缴税收的方式保证财政收入目标的实现,上缴利润和纳税之间,显然后者更有力度;同时,“拨改贷”本身使国有企业固定资产投资的成本加大,还本付息本身使国有企业融资本急剧上升。财政和金融两方面的压力使企业负担加剧,为减缓压力,国有企业提出“税前还贷”的要求。
“税前还贷”实际上是把本来应缴纳给财政的收入,以还贷付息的方式支付给了银行。尽管银行也是国家银行,但银行收回的贷款和利息是不能直接上缴财政入库的,这就进一步加深了财政困难。因而,到1987年,国有企业改革进入第三阶段,即承包制阶段。中国国有企业的承包制与中国农村的承包制有着本质的不同,农村农户承包是以承包土地等生产资料为主要内容,而国有企业的承包则是以上缴利税额为基本承包内容。因此,农村承包触动的是生产资料所有制,而国有企业承包则是分配关系的调整。
在对企业采取承包制以保证政府收入目标的同时,中央政府与地方政府之间采取包税制。企业承包制最突出的问题在于承包者获得了支配国有资产的权利,但却没有资产能力对所有者(国家)承担必要的资产风险责任。因而,虽然承包制要求企业“自负盈亏”,但实际上最终只能是国家作为所有者“国负盈亏”;而“包税制”又使得整个税收体制失去“中性原则”,即地方政府在完成包税额度之后,实际上获得了关于税收的决策权。
尽管按规定,对超收部分中央政府只拿小部分,但地方政府宁愿把这部分收入留在企业,也不愿作为超收被中央政府分走。因而,本来按税法应当收缴的税收,在包税制下被合法地漏收。国有企业承包制及包税制存在的问题,表明国有企业的改革必须深入到企业的产权关系。因此,1992年中共十四大之后,国有企业的改革从分配关系的改革转到以产权关系改革为重点的阶段。以产权制度改造为基础的现代企业制度建设成为国有企业改革的基本内容,相应地,自1994年起改包税制为分税制。
回顾国有企业改革的历史,可以说直到1992年之前,贯穿国有企业改革过程之中的主要矛盾是企业收入目标与政府财政收入目标的冲突,改革的进程是围绕这一主要矛盾运动展开的,改革的主要措施是围绕这一主要矛盾运动提出的。1992年提出建立社会主义市场经济这一目标之后,特别是1997年十五大提出所有制改革命题之后,国有企业的改革才真正进入到产权关系的改造领域,从而使国有企业改革的主要矛盾转变为国有制的资产制度与社会主义市场经济运动要求之间的矛盾。中国国有企业的资产状况及面临的发展问题
国有企业的规模据,第三次全国工业普查资料反映,到1995年末,我国共有国有企业30.5万户(不包括金融企业2.4万户)。这30.5万户国有企业的资产总额为74721亿元,其中国家所有者权益总额为22959亿元,负债总额为51762亿元,平均资产负债率约为69.27%。全国国有资产总额为51920亿元(包括企事业单位和金融企业资产,但不包括军队资产和境外资产),其中不含负债。
国有资产总量1950年以来年均增长12.4%,1980年以来年均增长14.5%,1990年以来年均增长17.9%。这一结果表明改革开放对国有企业资产增长起到了极大的推动作用。全部国有企业的资产总额约占全社会各类企业资产总额的67%。全国工业企业资产总额为49525亿元,其中国有工业企业资产为32612亿元,约占工业企业总资产的66%。到1996年,在全国独立核算的工业企业中,国有企业资产所占比重约为58.4%。
国有企业的资产结构,国有资产占100%的部门为邮电、航空、铁路;国有资产占90%以上的部门为石油(95%)、电力(91%)、煤炭(90%);国有资产占75%以上的部门主要为冶金(79。9%)、金融(77%)。可见国有资产在基础性产业、能源动力工业、基础材料工业以及金融业占绝对优势。国有资产占50%以上比重的有20个行业;在电力蒸汽热水、煤气、自来水等三个公用事业生产部门,国有资产比重均在78%以上;中国有资产所占比重平均达到61%。可见国有资产无论是在全社会资产总量的比重上,还是在主要产业部门的行业分类比重上,均占绝对统治地位。
国有企业资产的地区分布总的来说比较均衡。以国有工业企业为例,国有工业企业占用资产占全国国有工业企业资产比重最高的省份是山东,占用比重达到8.6%,最低为西藏,占用比重为0.1%;从企业数来看,国有工业企业数量最多的是四川,占全国国有工业企业数量的6.6%;从总产值上看,国有工业产值最高的是山东省,占全国国有工业总产值的7.7%。
按行政管理关系划分,中央企业占用国有企业总资产的27%,地方企业占用国有企业总资产的63%;按资产周转形式划分,流动资产约占国有工业企业总资产的46%,固定资产和长期投资等约占总资产的54%;按投资方向划分,轻工业国有企业资产占整个国有工业资产的26%,采掘工业占14%,原料工业占36%,加工工业占24%。
国有经济对宏观经济指标的贡献较突出,且较为稳定,但总的趋势是所占比重逐渐下降。 国有独立核算工业企业主要经济效益指标低于全国工业企业平均水平。以1993年和1994年作为统计指标选择年度,在主要资产微观效益指标上,国有独立核算工业企业均表现为降低,尤其是在百元固定资产原值实现利税指标以及流动资产周转次数上,1994年与1993年相比,均呈负数。
百元固定资产实现利税,1993年为12.87元,1994年降为12.45元,减少0.42元;流动资产周转次数(年),1993年为1.68次/年,1994年则为 1.40次/年,降低0.28次;资本金利润率也只是由6.48%提到8.16%,仅上升1.68个百分点;资金利润率仅从1993年的9.68%上升为9.77%,只上升0.09个百分点,基本未变。 收入实现利润两项指标上,也低于全国平均水平。