常纪文

目前，《黄河保护法》已进入审议程序，这将是一部推动黄河流域生态保护和高质量发展的专门法律，也将是继《长江保护法》之后我国又一部流域法律。“一条河流一部法律”是近代水事立法的重要经验。对此，笔者认为，应在现有生态环境保护法律体系的支撑下，借鉴《长江保护法》的立法经验，围绕某特殊区域、某特殊流域或者某特殊事项，对现行体制、制度、机制、责任开展集成创新，以“一河一法”的新格局整合相关体制、制度和机制，统筹推进黄河流域经济社会协同发展。

借鉴相关立法经验的同时考虑自身亟待解决的问题

黄河流域生态保护和高质量发展专门法律的起草，应当借鉴和参考《长江保护法》的相关立法经验。

《长江保护法》有很多创新，如法律适用对象体现特定性、针对性，保护措施体现整体性、系统性和协调性，生态环保与绿色发展体现有机统一性；建立长江流域协调机制、河湖长制、专家咨询委员会等体制、机制和各部门分工负责的监管体制；明确“生态优先”“绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”“创新驱动”“系统治理”等长江生态环保基本原则；规定了自然资源状况调查、资源环境承载能力评价、野生动物及其栖息地状况普查、重要栖息地开展生物多样性调查、生态环境保护标准、继承和弘扬长江流域优秀特色文化、规划与管控等方面的法律制度；设计了监测网络体系和监测信息共享、生态环境风险报告和预警、突发生态环境事件应急联动工作、常规生态调度、危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保、开发区绿色发展评估以及规章制定、规划编制、监督执法等方面的协作机制；规定了降级处分、撤职、开除、引咎辞职、责令限期捕回、代为捕回等特殊的法律责任，提升了对一些违法行为罚款的上限。这些立法创新，可供黄河流域生态保护和高质量发展的专门立法参考。

同时，黄河流域生态保护和高质量发展专门法律还应考虑自身特殊的生态环境、地理人文、经济社会等问题。例如，水土保持与水沙调控、黄河三角洲的湿地生态系统修复、水量调控与水资源节约集约利用、流域发展不平衡与不充分、产业亟须转型升级，以及特殊水库、区段的问题等，在法律起草时将针对性的理念、方法和措施揉进立法目的、适用范围、基本原则、管理体制、法律制度、法律机制、法律责任中，需要针对个别问题提出具体的规定措施和要求。

多维度科学设计法律的基本框架

黄河流域生态保护和高质量发展专门法律的起草，应当科学设计其基本框架。建议参照《长江保护法》的章节体例，重点考虑黄河流域自然灾害防范与治理、流域生态环保、水资源保障和利用、高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等基本问题，设立总则、规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督、法律责任等专章。

在立法目的方面，建议将保护黄河流域生态环境、促进水资源节约利用、加强生态文明建设、维护黄河长治久安、促进高质量发展、保护传承弘扬黄河文化等纳入价值追求目标。在适用范围方面，建议界定黄河的定义及其干支流、黄河滩区的范围。在基本原则方面，建议设立生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹协同、保护治理等基本原则。在监管体制方面，建议建立流域协调保护机制，细化各地方和各部门监管责任。在制度和机制方面，建议建立国土空间规划和国土空间用途管制、分区管控、水沙统一调度、水资源总量控制与消耗强度控制、三角洲保护修复、严格限制捕捞、美丽乡村建设、城乡融合发展、流域碳达峰、黄河文化保护传承弘扬、争议解决等措施和手段。在保障措施方面，建议采取财政扶持、税收优惠等激励约束措施，开展生态保护补偿，实施政府定期报告工作、行政约谈、联合执法、司法协作等工作。在法律责任方面，建议细化生态修复与赔偿责任，创新行政处罚方式，加大处罚力度，设立黄河流域统一的生态环境法院。

围绕重点难点问题开展规范设计

在黄河流域生态修复方面，建议规定自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的原则，严格捕捞管理，促进水系连通，预防和治理水土流失、建设绿色生态走廊、保护和修复三角洲等内容。专门法律具体条文的起草设计，既要围绕黄河流域的系统性生态环境问题及高质量发展、文化保护传承等问题谋篇布局，也要围绕一些重点和难点问题，开展体制构建、制度改革、机制创新、责任落实等工作。

在山水林田湖草沙的系统保护方面，建议完善评估制度，制定准入清单；划分生态区块，合理制定保护政策；明确权利义务，完善生态保护与发展体制机制；打破行政边界，健全自然资源资产产权制度。关于防沙治沙，建议规定黄河防沙治沙、河滩治理、二级悬河治理、渤海治理、河口治理的基本要求。关于湿地保护，建议实施分区分级分类保护、调查监测、湿地占补平衡等制度。关于生物多样性保护，建议坚持“保护优先，兼顾利用”原则，开展自然资源状况调查，促进自然保护地建设和自然保护地外生物多样性保护的连通，保护重要生态系统和鸟类、鱼类等生物。关于水资源保护，建议建立健全水价、供水量分配、水资源生态补偿等制度和机制。关于生态补偿，建议明确生态损害赔偿的区域责任，拓宽生态补偿范围。同时，建议增加生态损害赔偿磋商异地管辖、生态损害鉴定规则、技术援助、赔偿协议强制执行等内容，限定强制保险范围。

在产业布局方面，建议明确空间产业布局的内容和协调主体，规定区域产业协同发展的内容。在城市更新方面，建议明确流域协同、绿色发展、公共利益优先、依法更新、公众参与等原则。关于乡村振兴，建议规定产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设、扶持措施、监督检查等内容。在绿色低碳循环发展方面，建议从健全绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系，加快基础设施绿色升级，构建绿色技术创新体系，加快绿色金融发展等方面推进相关工作。在绿色航运方面，建议构建现代化综合运输体系，加强船舶、港口污染防治，加大新能源清、洁能源应用力度，强化黄河航运生态保护，完善目标责任考核制度。

关于环境污染防治，建议建立大保护、大治理的监管体制和规划方案，建立实事求是但适度超前的标准体系，对污染源防治开展分类管控、动态管理，加强环境风险监测与管控。在环境卫生方面，建议设立流域环境卫生协同治理管理体制和流域环境卫生统一标准等制度。

（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）